当前养老服务供给过程中存在碎片化弊病，制约着养老服务高质量发展。

“碎片化”本意是指完整的东西碎裂成诸多小块，呈现由整变零的状态。社会保障中的碎片化是指“同一社会保障项目存在针对不同人分立的制度安排，导致在保障对象、保障标准和待遇水平、管理体系及经费来源等方面不统一的现象”。

基于我国养老服务的发展现状，我们可以将养老服务碎片化概括为：养老服务在内容、资源、方式、数字化和信息化方面存在分散、不全面、标准不统一等现象，进而影响养老服务的供给质量和供给效率。

养老服务供给碎片化表现如下。

条块分割是我国公共管理中的一个“老”问题，近年来机构改革的不断推进，这种分散管理被逐渐整合优化，但在养老服务管理中仍然存在管理的分散化，呈现出明显的“条块”特征。

随着我国养老事业和养老产业的不断发展，养老服务类型逐渐增多，机构养老、社区养老、居家养老分别承担了不同的养老责任；养老服务供给主体也逐渐多元，国家、市场、社会、家庭都积极地参与到养老服务的提供中。

养老服务供给主体多元化、供给形式多样化，虽然在很大程度上缓解了过去单一主体供给的总量不足、形式单调等问题，但也增加了部门协调的难度和成本，影响养老服务供给的“一盘棋”战略和统筹协调。

由于部门职责和供给侧重点不同，养老服务始终处于一种“各自为战”状态，统筹性缺乏更使一些社会化养老服务陷入恶性竞争，这是“条”的表现及危害。“块”方面，在养老服务试行之初，各地大胆创新，针对自己的实际情况出台了差异性较大的养老服务政策，并形成特定的养老服务模式，这也为后来养老服务统一标准的制定和实施带来了阻力。

养老服务供给的块状结构不仅表现在养老服务类型多样上，更体现在由于供给主体和侧重点不同而导致的养老服务内容零散、彼此孤立。例如，根据供给主体的功能定位和所擅长的供给范畴，政府、市场、社会、个人等不同程度地提供着生活照料、医疗养护、服务设施等养老服务，但这些养老服务活动基本处于独立运行状态，由于供需难以完全匹配，经常出现养老服务资源紧缺与浪费并存，离高质量养老服务的要求相去甚远。

养老服务数据信息包括老年人信息、养老服务机构信息、养老服务政策信息、养老服务资源信息等，数据信息全面、集中、统一是提供高质量养老服务的基础和前提，信息不对称会导致养老服务供非所需，也会因为供给的不精准，降低养老服务效果。

为践行以人民为中心的发展思想，满足新时代老年人对美好生活的期待，我国于2018年设立了中华人民共和国民政部养老服务司，全力推进养老服务工作，而数字技术的发展和智慧养老战略的提出，更为养老服务信息化建设提供了契机和可能。

但是，目前我国尚未建成统一的养老服务信息平台，养老服务数据信息还处于分散和各自为政状态。养老服务信息采集方面，大多数地方都是采取“上报+汇总”形式，对老年人信息、养老服务机构信息等进行统计收集，但统计口径和内容各地存在较大差异，导致收集到的信息很难“导入”合并到全国统一的信息采集系统，信息不全面、不统一给养老服务工作带来诸多困难。

目前全国有上千个养老服务平台，分布于省区、市、县、街道、社区各个层级，但多数以社区为单位，投入小、服务范围窄，没有足够能力整合线上线下资源，有的只能从事简单的信息发布，整合资源的能力参差不一，优势不明显。而且，平台之间相对封闭，形成新的信息孤岛。目前民政部建有国家养老服务信息系统，收入了近200万入住养老机构的老年人基本数据；地方民政部门牵头建设的社区居家养老信息平台，也已形成了千万量级的老年人群体数据。

虽然数据总量巨大，但缺乏统一规范和标准，平台间既无法互联互通、信息共享，也不能与已有的户籍、医疗、养老服务等信息资源对接。养老服务数据信息碎片化影响着养老服务决策的科学化水平以及养老服务的精准供给，制约养老服务高质量发展。

碎片化是当前我国养老服务供给存在的突出问题，是制约养老服务高质量发展的重要因素。养老服务供给的条块分割，不利于养老服务协调发展，有损社会公平和养老服务事业的整体推进。养老服务资源分散不均衡，降低了养老服务资源的使用率，也影响地区间养老服务资源的有序调配，拉大了养老服务地区差距。养老服务数据信息分散不统一，降低了养老服务决策的科学性、供给的精准性，增加了统筹难度，无法实现养老服务信息的互联互通，不利于未来养老服务一体化发展。

文章来源：白维军，系内蒙古大学公共管理学院教授、博士生导师。原文《高质量发展视角下的整合型养老服务构建》刊发于《社会保障评论》2023年第3期
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