近年来，随着老龄化趋势加剧，老年人特别是空巢、留守、独居老年群体“吃饭难”问题凸显，为解决老年人“一餐热饭”问题，国家及地方政府、社区居委会（村委会）通过多种方式大力发展助老大食堂，各地的老年食堂、老年餐桌、邻里助餐点、“移动型”助餐服务等多种助餐形式不断涌现。调研发现，目前助老大食堂虽“遍地开花”、“一片火热”，但能够收支平衡、略有盈余并可持续发展的却很少。助老大食堂普遍存在资源利用不充分、不能满足老人刚性“助餐”需求、难以可持续运营等问题，亟需进行大的改革。

一、助老大食堂目前的运营模式

以运营主体作为分类标准，目前助老大食堂的运营模式分为以下四类：

1.民营机构托管运营。委托专业的民营机构运营，给运营机构减免房租及相关政策支持。这类助老大食堂多数能够正常开放，符合相应条件的老人用餐政府给予一定补贴。

2.社区居委会（村委会）自营。由社区居委会（村委会）工作人员轮流为老人做饭，偶尔有志愿者提供一些服务。这类助老大食堂一般是每天提供一顿午餐或两天提供一顿午餐，符合相应条件的老人免费用餐，除政府给予一定补贴外，主要由社区居委会（村委会）提供补贴。

3.志愿者团队为主运营。社会公益组织为主导进行运营，相关部门或机构捐献食材，志愿者为老人做饭，老人免费用餐。这类助老大食堂一般不能正常运营，往往是休息日或节假日才开放。

4.民营机构市场化运营。由民营机构投资建设并进行市场化运营，除为老人提供用餐服务外，社区居民均可前来用餐。目前这类助老大食堂数量很少。

二、助老大食堂目前存在问题

1.服务对象不精准。助老大食堂的初心主要是为帮助那些做饭有困难、有“助餐”需求的老人，但调研发现目前的助老大食堂多数成为达到某一年龄段以上老人的“公共福利”（如许多社区限定80岁以上全部免费用餐），有子女照顾的老人、自己能做饭及其他不需要“助餐”的老人都可以低价或免费用餐。受人手少等的限制，大多数助老大食堂仅限于提供堂食或老人打包带走，一般不提供上门送餐服务，加之多数助老大食堂仅提供午餐或隔日提供午餐，那些真正做饭有困难、对“助餐”有刚性需求的老人（特别是空巢老人）反而得不到助老大食堂给予的“助餐”服务。由于那些本应该来食堂用餐但因“走不动”不能来的老人“不吃白不吃”，形成“优待缺乏而普惠又不公平”的局面。

2.难以可持续运营。随着物价上涨，老年餐成本越来越高，而政府有关部门明确规定助老大食堂的菜价要低于正常市场化的餐饮定价，导致运营机构难有经济效益，从而创新菜品的积极性不高，前来就餐的老人数量逐渐减少，长此以往食堂无法持续经营。在有政府补贴的情形下助老大食堂能勉强维持，一旦政府不给补贴就难以维持。

3.运营机构压力大。由于助老大食堂是公益服务、难以盈利，运营机构既要不断提高服务质量，又不得不减少相关的开支，无形中加大了运营压力。特别是社区居委会（村委会）自营的助老大食堂，为节省开支而由工作人员轮流为老人做饭，有些居委会（村委会）负责人主要忙于这一事务且拿不到相应报酬而“怨声载道”。民营机构市场化运营的助老大食堂因位置在社区导致用餐人数少、时间过于集中等问题，也面临很大运营压力。

4.工作人员专业性不足。助老大食堂要实现优质服务，需要在配餐、加工、送餐、处理应急事件等各个方面具备一定的专业性，但调研发现目前助老大食堂工作人员多数没有经过专业化培训甚至没有健康证、厨师证等相应资质，这种状况难以保证服务质量。

5.规范化服务不够。助老大食堂主要服务老人，在营养搭配、加工制作、就餐环境等方面比其他食堂有更高的要求，但目前国家没有专门针对老人出台相应的标准，加之各运营机构分散经营、自行其是且政府监管力度不够，其规范化服务“大打折扣”，难以严格保证服务质量和食品安全。

6.资源浪费现象严重。大部分助老大食堂只为老人服务，并没有为社区全体居民服务，且多数不能全天正常营业，其相关设施及资源难以有效利用，同时也很少利用其空间场所开展其他服务项目。目前政府通过购买服务为特困老人开展的“助餐”服务一般由承接机构送餐上门，也没有用上助老大食堂资源。助老大食堂“面广量大”，政府支出不菲，但目前设施利用不充分问题突出，多数没有在居家养老服务中发挥应有作用，这种状况实质上就是浪费资源。

三、改革助老大食堂的相关建议

助老大食堂要发挥应有作用，不能仅仅满足于解决达到某一年龄段以上老人用餐方面的“公共福利”，关键要在基础上为有刚性助餐需求的老人提供正常用餐服务，同时还应积极提供社区居民用餐服务和市场化居家养老服务。这在客观上要求必须改革现行助老大食堂的运营方式，充分利用助老大食堂资源设施，开展连锁化、市场化运营。基于此，特提出如下改革建议：

1.将现有助老食堂改为社区食堂并适当扩建。不仅老人来用餐，社区居民都可以来用餐；老人用餐政府给予相应补贴，社区居民用餐完全市场化。社区食堂要专设老人餐区，充分考虑老年人的饮食习惯和禁忌，做到干净美味、荤素搭配、营养均衡。实施这一改革，一方面可以更好地满足居民需求，另一方面食堂可以有所盈利，更重要的是食堂资源得以充分利用并能够在市场化居家养老服务中发挥应有作用。

2.改革运营方式。现有助老食堂改为社区食堂后，建议其运营方式由多元化分散运营统一改为“政府或社区居委会（村委会）投资建设、委托专业化机构连锁化运营”，通过招投标积极引入大型市场化、连锁化的餐饮机构运营社区食堂。运营机构要实施连锁化、多元化策略，一个运营机构根据其实力要能够运营多家社区食堂，以便更好地开展专业化、规模化运营服务；社区食堂在积极提供堂食服务的同时，还有积极提供市场化的居家养老服务，特别是对有助餐需求不能来食堂用餐的老人，根据其需求提供上门“送餐”或上门“助餐”服务。

3.改革老人餐补贴方式。目前各地对老人餐除政府给予相应补贴外，有的社区居委会（村委会）还给予一定补贴，各地、各个社区补贴额度虽有差异，但同一地区、同一社区老人餐补贴基本为“同质化”且多数补贴给了运营机构，并没有对特殊群体特别是自行做饭有困难的空巢老人给予某些“偏爱”。建议政府对老人身体及其家庭情况委托第三方机构进行评估并根据评估结果实施差异化补贴，不搞平均主义，对“助餐”需求强烈的老人多发放补贴，特别要加大对自行做饭困难的空巢老人的补贴额度，打造“普惠”与“优待”相结合的长者助餐服务模式。同时建议老人餐补贴由补供给改为补需求，对老人发放“助餐消费券”代替货币补贴（老人持“助餐消费券”消费时要配套一定比例的现金）。“助餐消费券”月初发放，月末没花完收回作废，以更好地刺激老人提升消费水平。

4.推动社区食堂积极开展居家养老服务。居家养老服务主要为“六助”，最重要的是“助餐”。对老人的“助餐”目前主要是上门送餐，为确保送到老人家中的餐食“热乎”，应该充分借助社区食堂，由社区食堂提供“助餐”的饭菜、相关人员迅速送餐上门（社区食堂也只有积极参与居家养老中的“助餐”服务，才能扩大供餐规模进而获得规模效益），并借送餐上门机会，向老人“嘘寒问暖”开展“探护”服务，同时了解老人其他服务需求。在非就餐时间段，社会食堂可以利用自身空间场所开展能满足老人需求的其他服务项目，如代销食材、食品，安排老人下棋、打牌、吹拉弹唱、开展健康教育等，进而建立起以“社区食堂+送餐上门+探护+助购+文化娱乐+健康教育”的居家养老服务体系，让社区食堂真正成为老人白天时间须臾不舍离开的“第二个家”。

5.对运营机构给予必要的优惠政策支持。建议社区食堂场所由政府或社区居委会（村委会）无偿提供或提供相应建设补贴，并尽可能与社区日间照料中心（农村幸福院）毗邻建设，以更好地方便老人；其水电气暖等享受居民消费的价格政策；同时，按照社区家庭服务业落实相关税收优惠政策。

6.加大监管力度。建议政府相关部门研究出台社区食堂相关标准，实施标准化、规范化管理，所有工作人员要具备相应资质才能上岗。同时要强化日常监督检查，畅通群众投诉举报处理渠道，建立退出机制和奖惩制度，确保服务质量和食品安全。

调研组成员： 

         济南咨政绩效评估研究院院长