老有所养是习近平总书记念兹在兹的“国之大者”，也是涉及每一位老年人、每一个家庭的社会热点和民生焦点。截至2023年年底，北京市常住老年人共有494.8万人，占常住人口的22.6%，比2022年年底增加29.7万人，平均每天净增800人。在今后较长一段时间内，全市老年人口还将持续增长。按现有人口结构推算，预计到“十五五”初期（2026年），常住老年人口比例将超过25%；到“十六五”初期（2031年），这一比例将超过30%，进入重度老龄化社会。

为积极应对人口老龄化这一重大时代课题，2022年以来，北京市民政局全面梳理了养老工作的思路、政策、机制、措施。解决问题的关键在于解决关键的问题。针对养老政策碎片化、养老服务供需错配、服务网络不集成、普惠服务供给不足、产业基础薄弱等一系列关键性问题，转变理念、优化政策、完善机制、发展产业，全面深化养老服务供给侧改革，创新完善具有首都特色的养老服务体系。

一、创新完善养老服务体系的探索实践

去年的北京养老服务行业发展四季青论坛上，北京市民政局针对99%的老年人选择居家养老，1%的老年人选择机构养老这一实际情况，发布了本市创新居家社区养老服务模式试点工作成果。一年来，北京市民政局组织59个街道、72个点位复制推广试点经验和服务模式。参与试点推广的30多家市场主体，累计签约长期上门居家照护服务接近1400单，相当于建设了一批轻资产、低成本运营，提供实体化、专业化养老服务的社区“虚拟养老院”，有效解决了一千多个家庭重度失能老年人的居家照护问题。

在系统总结试点探索和推广工作的基础上，北京市政府制定出台了《关于完善北京市养老服务体系的实施意见》以及居家养老网络、养老助餐、人才队伍、失能失智照护、为老服务平台、适老化改造等“1+6”系列政策文件，全面完善首都养老服务体系顶层设计。总体思路是以“培育一类主体、构建两种模式、实现全面覆盖”来深化养老服务供给侧改革，构建完善以“一清单、一平台、一张网”为基础的养老服务体系。

“一清单”，是根据街道（乡镇）辖区内老年人各类养老服务需求，组织各类养老服务市场主体，设计形成一整套普惠养老服务供给清单，具体包括服务项目、供给主体、供给方式与供给价格等。总的设计思路是对应需求侧，从供给侧明确失能照护、康复护理、助餐助浴、医养结合等7大类158项专业化养老服务，在此基础上，进一步明确这些服务由谁提供、怎么提供。

“一平台”，是指以街道（乡镇）为单位，建设集居家社区机构养老“三位一体”的区域养老服务中心，打造老百姓家门口的养老服务综合体。以综合体为区域养老服务枢纽，整合辖区各类涉老服务市场主体，搭建具备供需对接、服务商管理、服务调度和质量控制等功能的综合运营管理信息平台，提高养老服务供给的组织化程度。从用户端看，老年人可以通过电话预约、网络下单、到店预订、入户开单等方式，提出养老服务需求。从运营管理端看，依托综合体组织各类服务商，为老年人提供多层次、多样化、普惠型、专业化养老服务，实现供需精准对接和实时响应，让老年人获取家门口的养老服务像网络约车、电商购物一样快捷简单。

“一张网”，是指依托区域养老服务中心，整合辖区养老机构、社区养老服务驿站和助浴陪诊、家政维修、康复护理等各类专业养老服务商，构建以区级养老服务指导中心为统筹，街道（乡镇）养老服务中心为枢纽，养老机构、社区养老服务驿站为实体网点，加盟专业服务商为虚拟网点，覆盖区、街道（乡镇）、社区全域的养老服务三级网络，形成综合体运营商、机构运营商、驿站运营商、加盟服务商“四商”组网运行、并网“发电”、联网“供电”的服务供给格局。

归纳起来，构建“一清单、一平台、一张网”，创新完善养老服务体系的具体做法，主要有五个方面：

第一，布局设施群。按照“政府无偿提供设施、以空间换服务”的思路，聚焦老龄化程度高、高龄和失能失智“老老人”密集区域，加大养老服务设施供给，全面布局养老服务设施集群，实现“老老人”在哪里，设施供给在哪里，服务跟进到哪里。主要布局方式有三种：一是转型升级。支持政府无偿提供设施的养老照料中心、乡镇敬老院转型升级，为建设区域养老服务中心提供设施。今年布局建设的100个区域养老服务中心，就有74处是转型升级的设施。二是配套新建。原则上，新建住宅小区配套养老服务设施应用于区域养老服务中心建设。100个区域养老服务中心利用新建配套养老设施建设的有18处。三是整合设置。对于不具备条件的街道（乡镇），通过嵌入式机构、面积较大的社区养老服务驿站、社区卫生服务机构等多点设施组合设置，并由同一市场主体承接运营，满足功能需要。

第二，打造综合体。区域养老服务中心总体上应具备两类六项功能，即具备集中养老、社区餐厅、老年学堂、康养娱乐、医养结合等基础服务功能，以及志愿服务、疾病筛查、公益宣传等拓展服务功能。具体有以下六大功能：一是集中养老，即提供就近就便的机构养老床位。政府无偿提供的设施，必须立足提供普惠养老服务，收费价格不得高于该区域平均市场价格，原则上不能设置单人间，确保惠及更多老年人的同时，能为运营商提供稳定现金流。二是助餐服务。社区餐厅将作为养老助餐主渠道，为周边老年人提供一日三餐的堂食、送餐服务。同时，面向社区其他居民以市场化方式开放，既能保证助餐点盈亏平衡，又能为居家和机构养老服务拓宽获客渠道。三是居家养老服务。依托综合体聚人才、建队伍，发挥“固水土、育森林”的作用，为周边老年人特别是“老老人”家庭输送居家养老护理员，提供专业的居家照护上门服务。四是老年学堂。既能为老年人提供社区文化娱乐活动服务，也可定期组织各类服务组织开展健康教育、反诈宣传等。五是医养结合服务。与社区卫生服务机构建立握手机制，深化家庭医生签约服务，畅通紧急救治及快速转诊绿色通道，提高就医便利度和可及性。六是统筹调度。综合体运营商作为区域养老服务的调度责任主体，依托信息平台对养老服务供需匹配、价格质量等进行整体调度。

第三，整合服务网。就居家社区养老而言，单一市场主体很难具备床、护、康、助、医等多元化功能，提供全链条服务。同时，分散的市场主体又很难打破空间限制，为居家老年人提供全时空的服务响应。发展居家社区养老服务，必须整合辖区养老机构、社区卫生服务机构、物业家政公司等各类为老资源，形成功能多元、服务集成的供给网络。一是主体整合。以街道为单位，探索建立养老服务综合体、社区养老服务驿站网点统一打包委托运营机制，由品牌服务商连锁化运营，提高市场主体集中度。农村地区侧重不同层级运营主体之间的联网运营能力，推动形成“区域养老服务中心+社区养老服务驿站+邻里互助点”以院统站带点的养老服务网络。二是驿站整合。依托区域养老服务中心，探索采取并购、重组、合股等市场化方式，整合小散弱的社区养老服务驿站，推动驿站由综合体运营商统一运营，或者将驿站纳入综合体运营方供应商体系，形成规模效应。三是服务整合。市、区两级民政部门和行业协会，分层分类建立养老专业服务商的统筹招募和加盟参与机制，为综合体这一服务运营枢纽赋能。通过综合体服务阵地、驿站网点与专业服务商联营，以及信息平台高效调度，最终在全市构建多中心、分布式、枢纽型、平台化的养老服务网络。总体思路是打造综合体，做实养老服务联合体，构建“区域养老服务中心+社区养老服务驿站+专业服务商”共生发展的养老服务生态圈，以此改变目前养老服务市场主体“小马拉大车”的局面，打造居家社区养老服务的“动力车组”，实现多元化供给、差异化匹配、可持续运营。

第四，搭建云平台。目前，我们正在开发区域养老服务中心信息平台，预计近期上线。综合调度云平台主要包括供需对接、服务商管理、服务调度、质量监管四大功能。一是供需对接。通过信息平台全面汇集老年人特别是“老老人”线上线下服务需求，形成服务订单，精准匹配服务商，让“数据多跑路、老人少跑腿”。二是服务商管理。通过区级养老服务指导中心推动区域养老服务综合体与助餐助浴、就医陪诊、康复护理等专业服务商，以及区域内物业、维修、保洁等各类涉老服务商签约合作，建立多层次、多门类养老服务商库。三是服务调度。在老年人和养老服务商双向选择的基础上，对一定时限内未能匹配成功的订单，由平台向老年人家属推送口碑好、距离近的服务商，确保“有求必应”。四是质量控制。通过服务调度，对各类养老服务订单实现线上全过程管理，确保提供服务的人员有资质、品质有保障、过程有记录、进程可追溯。同时，区域养老服务调度云平台与北京养老服务网和小程序无缝集成，实现服务内容、服务订单、服务评价数据实时共享。

第五，构建双闭环。强化养老服务质量监管，让老年人信得过、用得好，积极构建全流程、全链条服务和管理闭环，通过闭环抓监管、保质量。一是建立服务闭环。依托区域养老服务调度云平台，以服务需求工单为牵引，对通过线上线下方式归集的服务需求，建立生成订单、接单、抢单、派单、转介服务、服务评价链条化运行闭环，最大限度方便老年人及家属。二是建立管理闭环。建立运营主体准入退出机制，强化区级养老服务指导中心对政府公共养老设施承接主体和驿站运营主体的筛选、准入和退出管理，将服务评价结果作为考核运营主体、专业服务商的核心衡量指标，对评估不合格的依照运营协议规定解除合作协议，全面加强服务商及综合体运营方的考核管理。

综上，北京市民政局探索实践的这一模式，既是市场化养老服务实现可持续发展的商业模式，也是构建居家社区机构养老一体化发展的普惠供给模式。从G（政府）端看，这一模式的核心是完善养老服务体系系统架构，重点是大力发展居家社区养老服务。依托区域养老服务综合体、社区养老服务驿站网络和专业服务商，共同补齐居家服务这最后一块拼图，打通居家养老服务供给入户上门服务的“最后一公里”“最后一百米”。从B（市场）端看，通过探索建立可持续运营的商业模式，一站式服务、一体化管理，解决需求太分散、主体不集约、服务不集成、人才无支撑、财务不可持续的问题。从C（用户）端看，不同年龄、不同身体状况的老年人特别是“老老人”，可依托这一供给体系与网络，以社会化、市场化方式获取家门口的普惠养老服务。从试点实践情况看，商业模式基本成型，可持续运营基本实现。

二、创新完善养老服务体系的基本认识

养老服务是一项复杂的系统工程，涉及政府、市场、社会和家庭方方面面。完善养老服务体系必须整体谋划、统筹推进、分步实施，才能解决政策碎片化、主体小散弱、产业发展不充分和社会参与不足等问题，最大程度凝聚各方共识、形成合力，实现高质量发展。创新完善具有首都特色的养老服务体系必须做到以下“四个坚持”。

第一，坚持有为政府。发展养老事业产业，政府应当聚焦抓方向、兜底线、搭平台、给支持、管秩序，在做好城乡特困、低保低收入家庭老年人的兜底保障基础上，重点围绕政策供给、产业布局、设施建设、行业监管等方面有所作为，发展普惠养老。一是政策供给方面，加强政策保障与支持，通过调整优化政府补贴结构、补贴方式和补贴方向，以发挥有限财政补贴的杠杆效应来撬动整体养老服务市场。二是产业布局方面，围绕失能照护、医养康养、康复辅具、适老化改造等重点领域，加快培育养老服务主体产业、关联产业和衍生产业，一体化发展覆盖“产、学、研、销、用”上下游产业链。三是设施建设方面，在确保空间布局合理、交付设施符合标准的前提下，由政府无偿提供设施，帮助市场主体从重资产运营中解脱出来。要彻底改变市场主体投资养老回报周期长、运营难度大、发展举步维艰的局面，让其轻装上阵，专注于提供普惠服务。四是行业监管方面，聚焦安全质量和行业发展秩序，完善源头监管、过程监管、绩效监管机制，实现良规善治。

第二，坚持有效市场。有效市场应当是有效益、高效率、可持续的市场。普惠养老服务兼具公益属性与市场属性，有别于补缺型的兜底保障服务和市场化的高端服务。发展普惠养老服务，不能忽视养老服务公益属性来找商业模式，也不能忽视养老服务供给的市场规律来强调普惠。普惠养老服务只能是基于有为政府与有效市场有机结合，找到养老服务公益属性和市场属性的平衡点来实现。一是注重发挥鲶鱼效应。通过培育品牌化、连锁化、规模化的头部市场主体，激发市场活力，实现公平竞争、优胜劣汰。二是注重按市场规律办事。发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高市场要素供需匹配的有效性，推动市场主体以需求为导向参与养老服务市场，丰富产品与服务供给。三是注重可持续发展。在发挥有为政府作用、帮助企业轻资产低成本运营基础上，以快捷高效供需对接和品牌化、连锁化发展保证规模效益。

第三，坚持多元治理。养老问题既是公共服务问题，也是市场供给问题，但归根结底是社会治理问题。必须站在经济发展全局和社会治理背景下，秉持“多元共治、协同共建”理念，协力推动养老服务事业产业高质量发展。一是厘清责任边界。在坚持有为政府、有效市场相结合的同时，引导各方主体各尽其责、协同联动，形成多元主体不缺位、不越位、不错位和相互补位的治理格局。二是扩大社会参与。支持社会力量慈善捐赠、关心关爱特殊困难老年人，构建行业组织引领、社区组织参与、慈善组织助力、志愿平台聚力的有善社会。三是发挥家庭基础作用。督促引导家庭成员切实履行家庭赡养义务，为养老服务提供经济支持，为老年人特别是“老老人”提供精神关爱。

第四，坚持系统观念。系统观念要求更加注重养老服务体系的整体性、系统性和协同性。一是政策要系统设计。加强涉老相关部门协同联动，同步设计、一体实施支持型、发展型、监管型政策，追求政策取向一致性，避免出现政策碎片化现象。二是平台要系统集成。北京养老服务网、区域养老服务调度云平台、养老服务管理信息系统等各类为老服务信息平台要一体设计、系统开发，有序推动居家社区机构养老服务整体提质增效。三是网络要系统布局。从区级养老服务指导中心、区域养老服务中心的建设运营，到社区养老服务驿站的整合联网，以及专业服务商的统筹招募，都要整体规划、无缝衔接、动态管理，才能连点成线、连线成网，最大限度发挥服务效能。

三、完善首都特色养老服务体系的未来展望

北京市民政局在兜好底线的基础上，以养老服务供给侧改革，推动发展多层次、多元化、普惠型、专业化养老服务，实现养老不离家、养老不离街、养老不离亲，有效化解社会养老焦虑，推动养老向享老转变。

当前和今后一段时期，北京市民政局将坚持有为政府、有效市场、有善社会、有爱家庭协同推进，积极推动覆盖城乡社区的养老服务网络迭代升级，创新和完善具有首都特色的养老服务体系，着力发展专业养老、普惠养老、智慧养老、温度养老、阳光养老。

第一，发展“专业养老”，全力打造首都养老“匠心”品质。养老行业的高质量发展，离不开专业的主体、专业的队伍、专业的服务。一是以专业的主体打造市场高地。北京市民政局将持续优化营商环境，引导国内外专业品牌市场主体投资北京养老产业，加快培育一批具有核心竞争力和社会影响力的市场主体，以服务机构专业化实现机构服务专业化。二是以专业的队伍打造人才高地。持续加强养老行业领军管理人才、专业技术人才、康复护理人才培养力度，构建完备的养老服务专业人才培训、考核、评价、晋升等职业成长体系。三是以专业的服务打造标准高地。持续推进养老服务标准体系建设，建立一整套科学完备、门类齐全的养老服务标准和规范，打造首都养老服务标准化、规范化建设高地。

第二，发展“普惠养老”，让首都老年人方便快捷“称心”养老。构建全面覆盖、可感可知、方便可及的普惠养老服务供给体系，是完善首都特色养老服务体系的重要方向。一是以“空间换服务”方式保障普惠养老。严格落实新建小区配建养老设施规划、建设、验收、交付“四同步”，组织开展老旧小区养老设施补短板行动。公建养老设施必须用于发展保障性、普惠型养老。二是以培疗机构改革拓展普惠养老。完善建设支持政策，鼓励党政机关和国有企事业单位所属培训疗养机构转型发展普惠养老机构，扩大普惠养老床位服务供给。三是以普惠机构签约发展普惠养老。坚持市场化运作，建立普惠养老机构认定管理机制，支持引导市场主体提供便捷可及、价格亲民、质量可靠的普惠养老服务。

第三，发展“智慧养老”，让养老服务既“省心”又高效。发展智慧养老，重点在于科技赋能养老，强化大科技、大数据、大模型应用，以新质生产力推动养老服务提质增效。一是推广应用智慧照护系统。目前，北京市民政局已初步部署了1万台智慧照护终端，基本覆盖养老机构的失能老年人照护。北京市民政局将继续推广智慧照护系统及照护终端，推动照护服务的标准化、可视化和管理智能化。二是加强大模型、大数据应用。北京市民政局将充分运用千亿大模型科技成果，为养老服务机构提供康复护理、心理慰藉等培训支持，为老年人提供在线康复、远程支持、养老顾问等服务。三是加大智慧产品应用推广。北京市民政局将加强养老服务领域人工智能等新技术研发推广和应用场景建设，打造集康复辅具租售广场、智慧养老城市大脑等多功能于一体的北京养老服务城市展厅，以点带面发展智慧养老产业。

第四，发展“温度养老”，营造养老服务行业“暖心”氛围。坚持人本理念发展养老服务，紧紧围绕生活照料、健康促进、心理关怀和老年人社会参与，加强多层次养老服务供给，让老年人养老有尊严、生活有品质。一是关注老年人身心健康。在做好生活照料、失能照护基础上，重点发展康复护理、医养结合、心理关怀等服务，促进老年人身心健康发展。二是支持老年人有尊严的养老。推动政策和服务供给更加注重支持失能失智老年人得到专业照护的同时，通过发展医养康一体化服务，最大限度提升老年人身体机能及日常生活能力，延缓失能失智进程。三是营造尊老爱老助老社会氛围。加强为老志愿服务组织建设，依托“京彩时光”养老志愿服务平台发展志愿服务和邻里互助服务，加快推进老年宜居环境建设，积极构建老年友好型社会。

第五，发展“阳光养老”，加快形成养老服务“安心”环境。发展“阳光养老”，就是要通过推行“无感全息的政府监管”，强化“高度自觉的行业自律”，打造“良币驱逐劣币的市场秩序”，推动形成阳光的养老行业生态。一是强化动态“无感监管”。持续创新养老服务监管机制、方法和手段，通过养老服务合同网签、智能化照护和监管、非现场监管等方式，实现行业监管“无事不扰、无处不在”。二是强化养老行业自律。加强行业组织建设，更好发挥行业协会提供服务、反映诉求、规范行为、诚信自律等功能，优化养老行业发展生态。三是健全养老服务市场规则。积极构建高效规范、公平竞争的养老服务市场，为老年人提供有品质、有保障的普惠养老服务。

创新完善养老服务体系，事关首都经济社会发展大局，事关千千万万家庭福祉，事关每一个人的未来。北京市民政局将秉承有为政府、有效市场、有善社会、有爱家庭携手共进理念，合力打造中国特色现代化养老服务体系建设的先行区、示范区，为首都老年人特别是“老老人”提供家门口的普惠养老服务。

（此文为北京市民政局副局长郭汉桥在2024北京养老服务行业发展四季青论坛上的主旨报告。）