当前，普惠养老服务体系的建设是我国老龄事业和养老服务体系发展的重要任务。为了完善普惠养老服务的坚实基础，2021年12月国务院印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》指出：“大力发展普惠型养老服务，充分调动社会力量积极性，为人民群众提供方便可及、价格可负担、质量有保障的养老服务。”

然而，在普惠养老的政策实践中，却出现了“普惠养老不普惠”的实践偏差，即当前普惠养老政策出现的与自身定位不相符的政策实践倾向，使得原本应该提供给全体老年人的养老服务最终却只被部分老年人群体获得，具体表现为福利覆盖范围上的城乡失衡与福利提供标准上的高位供给。

福利覆盖范围的城乡失衡

从“十二五”规划开始，我国对于普惠养老服务建设的支持力度不断加大，不断扩大普惠养老的福利覆盖范围，试图解决补缺型福利模式下养老资源投放的城乡失衡问题。然而，在实地调研中发现，普惠养老服务体系的建设却仍旧呈现明显的城乡失衡。

首先是在社区居家养老服务方面，相较于农村地区，城市社区养老服务中心所获得的资源投入更多。

“十二五”期间，各地大量兴建社区日间照料中心为老年人提供居家养老服务。在实际运作中，大量农村日间照料中心在建设完毕不久就因无法运营而关停。以湖北省X县为例，2013年起，X县民政局以补助形式资助建设农村老年人互助照料活动中心112个，到2021年仍在运营的只有5个。农村日间照料中心或幸福院向老年人提供的主要是助餐服务，在没有政府补贴的情况下，大部分农村日间照料中心的助餐服务和日常运营需要依靠村庄集体经济维持运营。但我国目前存在大量没有集体经济的村庄，缺乏资金维持日间照料中心，也无法提供餐饮服务。

与之对应的是，在另外一些依靠政府资源持续经营的城市社区养老服务中心，则出现了资源堆叠、功能外溢的现象。

同在X县的T社区，政府一次性投入数千万元进行场地、设备建设，每年提供10万元以第三方购买服务的方式为老年人提供多样化的居家养老服务。这一现象并非地方性的特例，而是全国的普遍现象，河南省G县与湖南省W区均有类似的现象。在这些“半机构化”的社区养老服务中心，政府持续投放养老资源，配备高规格的养老设施，并通过购买服务的方式引入第三方主体运营。

这类社区养老服务中心设施齐全，有些养老服务中心还配备专车为老年人提供接送服务、为老年人购买意外伤害险。然而，这类社区养老服务中心所提供的服务范围往往仅限于本社区范围内的老年人，将社区以外的老年人排除在外。不均衡的资源投放使得普惠养老政策并没有整体性地改变老年人的生活，反而加剧了老年人群体的“相对不公平感”。

其次是在机构养老项目的规划中，城市的机构养老项目规划建设要显著多于农村。

项目规划可以直观地体现养老资源投放的实际偏重。机构养老的相关项目一般包括敬老院的提升改造、健康养老产业园建设、智慧养老平台搭建、医养结合的推广、医疗养老社区建设等。在实际规划运作中，城市的项目规划比例要远高于农村。

以河南省H区为例，根据H区“十四五”社会事业领域项目规划（表1），该区预计投入3.5亿元进行机构养老相关的建设，其中针对农村的机构养老服务预计投入8560万元，而针对城市机构养老服务建设预计投入26711万元。H区的农村养老机构服务建设项目只有敬老院的提质改造项目和文化广场的建设项目，此外没有其他的养老资源投入。

而在城市社区，几乎落地了除乡镇敬老院项目以外的其他机构养老项目。在与民营养老机构的负责人访谈时，负责人也表示“现在对养老产业支持的补贴，城市的更多，在农村投入的少”“看名称也知道，城企联动，城就是城市，没有村在里面”。

这些在城市社区落地的机构养老项目对农村老年人养老需求的覆盖是极其有限的。一方面，由于农村老年人的收入和服务可及性均低于城市地区，在机构养老资源利用上的劣势更为凸显。另一方面，大部分农村老年人更倾向于在地养老，即使有机构养老的需求也更希望在本乡镇范围内的机构入住。机构养老作为养老服务体系建设的重要内容，其总量的提升并不代表解决了照料问题。当前在机构养老资源投放的规划设计上，养老资源显著向城市地区倾斜，进一步强化了农村老年人在机构养老资源利用上的相对劣势地位。

福利供给标准的高位福利

除了福利覆盖范围上的城乡失衡，在普惠养老的福利提供标准上，也出现了专业化、高端化的倾向，使得原本应该供给大部分普通老年人的基础福利变为了高位福利。

首先，在居家养老服务提供方面，那些通过政府购买第三方服务进行运营的社区居家养老服务中心，往往倾向于向本社区范围内的老人提供高标准、专业化的养老服务。

这类养老服务的高标准体现在以下两个方面：其一，养老服务中心的建设成本高，前期基础设施的建设成本达到几百万乃至上千万。这类养老服务中心大多设有棋牌室、图书室、书画室、护理型床位、健身器材、手工作坊等成本高昂的养老设施。其二，提供的服务专业化且多样化，其后期运营成本也达到每年几十万。高标准的养老服务中心所提供的服务涵盖生活照料、康复护理、医疗保健、文化娱乐、精神慰藉等多个方面，且雇用专业的服务团队进驻社区进行运营。

然而，这类高标准的居家养老服务的实际运营情况却往往难以达到预期效果。高标准、专业化的居家养老服务溢出了我国当前大部分普通老年人的日常需求，在实际上造成了资源浪费。

其一，养老设施使用率低。实地调研发现，在居家养老服务中心，老年人使用最多的是棋牌室，而其他成本高昂的养老设施，比如护理型床位、丰富的健身器材甚至智能化场所等则利用率很低。

其二，养老服务的支付意愿低。第三方机构入驻养老服务中心后，希望逐步培养老年人的养老服务消费意识，通过老年人在居家养老服务方面的消费获得经营利润。但在实际运营中，大部分老人对养老服务中心所提供的服务支付意愿并不高。

以湖南省C县某居家养老服务中心为例，C县某居家养老服务中心在刚开始运营时提供付费送餐上门以及专业中医养生服务，最终都因无人问津而宣告失败。由于老年人支付意愿不高，第三方机构进驻社区后难以通过市场运营获得经营利润，只能依靠政府的补贴进行经营。最终，这类高标准运作的社区居家养老服务中心的运营成本均由政府和社区承担，高成本的运作方式超出了基层的承受能力，也让一部分财政资源紧张的地方政府难以承受。因此，在县域范围内，依靠行政资源运作的居家养老服务中心往往仅有几个亮点社区，其基本上不具有可复制性与可推广性。

其次，在机构养老方面，普惠养老资源的投放更侧重于高端养老项目的规划与建设。

在普惠养老的政策实践中，机构养老方面的主要工作除了敬老院的提质改造以外，还包括健康养老产业园建设、智慧养老平台搭建、医养结合的推广、医疗养老社区建设等高端养老项目的规划与建设。

在县域政府普惠养老项目的规划中，更倾向于将资源投放在高标准、专业化的养老机构建设中。这类高端养老项目的规划与建设有以下两个特征：

其一，建设成本高。这类高端养老机构的建设成本高达千万甚至过亿，相应的政府补贴数额也很高。表2是湖南省W区目前已实施的城企联动普惠养老项目，具有一定的代表性。

其二，收费标准高。这些项目投入资金巨大，其落地伴随着较高的成本约束，因此其收费标准也远高于普通民营养老院。以自理老年人的收费为例，普通民营养老院对自理老年人的收费一般在1200—1500元/月，但城企联动项目覆盖的养老机构对自理老年人的收费却普遍高于2000元/月，如表2所示，有些机构的收费甚至高达3000元/月。

目前，这些投入巨大的养老机构床位入住率很低，空置现象十分严重，运营状况困难。究其根本，是因为这些养老项目的收费水平超出了绝大部分普通老人及其家庭的承受能力，作为政策目标对象的普通老年人被价格门槛排除在外。

从制度设计上看，普惠养老服务提供标准应该考虑到各地的财政承受能力与老年人的实际消费能力，以提供老年人可负担、方便可及的养老服务为目标。《城企联动普惠养老专项行动实施方案（2019年修订版）》提出：“为老年人群体提供成本可负担、方便可及的养老服务。”根据2015年第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据，2014年我国城市老年人平均收入为每月1994元，农村老年人平均收入为每月635元。

但在普惠养老政策实践中，对于养老服务高标准、专业化的追求推高了机构提供服务的成本，其市场价格也相应提高，偏高的价格门槛超出了绝大部分普通老人的经济承受能力。高额的收费标准，使得国家投入巨量资源支持的普惠养老项目只能覆盖少数精英老人群体。实地调研发现，基本上在这些养老机构入住的老年人都是有退休金的精英群体，大部分都属于高收入老年人。

普惠养老服务的高位供给违背了普惠养老服务的“梯度普惠”原则，造成了政策目标偏移与严重的资源配置错位。在我国县域范围内，绝大部分普通家庭收入有限，家庭积累能力一般，面向养老服务的消费意愿和能力有限。在政策实践中，普惠养老服务的供给标准过高，对普通老人和特困老人形成了价格排斥，使得其供给对象事实上转向了高收入老人，满足了较为高品质的养老服务需求，政策目标发生偏移。而大量的养老资源被堆叠在高端养老服务机构中，造成了养老资源的浪费。

作者：李沁怡，本文摘选自《福利错位：我国县域普惠养老政策的实践偏差及其解释》，原文刊发于《社会保障评论》2023年第5期。