编者按：龙年伊始，国务院关于银发经济的文件一经发布，在社会上引起了热烈讨论！在广泛期待的同时，也有＂不解渴＂的声音。如何科学认识国家层面的战略设计？什么是银发经济？发展银发经济就是为了刺激消费吗？搞养老服务不赚钱，银发经济能持续发展吗？究竟应该发展什么样的银发业态？重点领域和优先时序怎么安排？本文摘自《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》网络首发论文（2024年3月5日）。欢迎大家在评论区留言讨论！

摘要：我国正处于中度老龄化社会向重度老龄化社会迈进的进程，银发经济将逐步从“以政府为主导的事业发展”阶段转向“事业和产业协同发展”的新阶段。准确把握这一转型发展特征，适时调整工作的重心和节奏，更加注重运用市场机制推进产业的发展迫在眉睫。对银发产业进行业态划分是制定产业组织政策、产业管理政策、产业发展政策的前提和基础，本文尝试将我国银发产业划分为基础性产业、延伸性产业和战略性产业，并据此分析了三类产业在发展中存在的焦点难点问题，按照分类精准施策的原则，提出了优化我国银发经济发展路径的政策建议。

一、引言

2024年1月11日，国务院办公厅发布《关于发展银发经济促进老年人福祉的意见》（国办发〔2024〕1号）（以下简称《意见》），这是我国首个以“银发经济”命名的政策文件，首次明确界定了银发经济的内涵，提出了发展银发经济的总体要求以及4个方面26条具体措施。文件一经发布，引起了社会各界的广泛讨论和强烈反响。总体上，社会各界反映都很期盼。有学者认为，伴随人口老龄化应运而生的银发经济有望成为未来30年我国经济领域确定性很强、极具发展潜力的新赛道。银发经济已经从理念推向行动，成为积极应对人口老龄化、扩大内需、实现高质量发展等国家战略的重要行动。

但也存在一些不同的认识和声音。有舆论认为，之所以在2024年伊始中央层面就出台指导文件，是因为经济下行、消费不振，希望能通过刺激老年人的消费来培育新的经济增长点。从事养老服务的市场主体普遍反映，在感到鼓舞的同时，又觉得政策“不解渴”，企业运营困难，社会资本投入的积极性不高，对发展银发经济信心不足。有学者担心，在国家发布专项政策后，地方政府和市场主体是否会一哄而上，出现同质化竞争，进而影响到银发经济的可持续健康发展。

《意见》的出台表明了中央层面的战略意图和顶层设计，具有里程碑式的战略意义。理念是行动的先导，如何正确理解银发经济的科学内涵与发展银发经济的宗旨要义，如何准确把握我国银发经济发展所处的历史阶段与内在特征，如何客观看待当前银发经济发展中存在的焦点和难点问题，在中央做出的原则性、纲领性、框架性指导基础上，提出更为精准的实施方略、保障措施和优化路径，是理论研究和实践探索中都需要迫切解决的重大问题。

二、发展银发经济的战略设计

银发经济的概念很宽泛，在国际上并没有统一的定义。从老龄化先行国家的发展历程看，不同国家在不同的经济发展水平和老龄化的不同发展阶段，对银发经济内涵要义、发展目标等的界定也在不断发展演变。在战略层面如何基于我国的现实国情，明确银发经济的概念内涵、发展银发经济的宗旨意义和战略路径，成为制定和完善银发经济发展战略规划、行动指南与政策体系的基础和前提。

（一）银发经济的概念内涵

早在20世纪70年代，日本首先出现了“银发经济”的说法[6]。2008年，欧洲议会正式采用“银发经济”一词。2014年，经济合作与发展组织在《培育弹性经济》中将银发经济定义为“专注于为老年人生产和提供产品和服务的行业或经济部门”。欧盟委员会在2015年提出银发经济是“超过50岁以上人口有关的公共和消费支出所产生的所有经济活动”。多数学者在概念界定中也将银发经济视为满足50岁及以上中老年人群需求的经济活动。随着银发经济在实践中不断发展，也有部分学者提出，银发经济作为一个广义上的经济体系，其面向的群体除了老年人之外，还应包含当时还年轻但正在经历增龄过程的群体及其为养老进行准备所衍生的需求。

总结国外既往发展经验，对银发经济内涵的理解经历了三次大的演变，早期是将其视为面向老年期需求的产品服务体系，后来将其视为满足个体全生命周期需求的产品服务体系，现今阶段更多地将其视为适应老龄社会需求的整个经济体系。对银发经济的战略设计需要明确界定本质属性与服务对象两项基本内容。第一，从本质属性上，银发经济是一种经济形态，是跟银发相关的所有经济活动和行为的总和。所以它不仅仅是产业，也包括事业。产业与事业是一对对应的概念，银发经济也可被划分为银发事业和银发产业两个部分；事业具有福利性、公益性和公共性，而产业则更突出竞争性、营利性；二者相互联系、彼此协同，共同构成银发经济的有机整体。第二，从服务对象上，银发经济不仅仅限于60岁及以上的老年人群体，还包含其他涉及养老准备的人群，对应老龄阶段的老龄经济/老年经济、以及未老阶段的备老经济等方方面面。在个体的生命周期中，增龄是一个连续的生命历程，应作为有机的整体去统筹谋划物质财富储备和健康管理；在代际互动传递中，银发经济的发展离不开全年龄人群的共同参与。

我国学界对银发经济的研究起步较晚，集中在近十年时间，早期对银发经济的界定来源于对国外的借鉴，因此往往也将银发经济面向的群体限制在50或60岁及以上。比如，杨燕绥（2017）提出银发经济是在健康长寿和不断升级的消费需求下，组织生产、分配、流通和消费活动及其供应关系的总称。胡苏云（2020）认为银发经济是为50岁及以上人群的消费的产品和服务提供供给，以及与供需相关的分配和流通，并涵盖银发经济相关的公共经济领域。

在我国不同时期出台的适用政策文件中，使用过“老年服务业”、“养老服务业”、“养老产业”、“老龄产业”、“健康产业”、“康养产业”、“银发产业”、“银发经济”等多个概念和说法。其中，银发经济是内涵最广的概念，并且一般认为银发经济的外延大于银发产业、老龄事业、老龄产业、养老产业等概念，而养老服务业、康养产业、健康产业等概念更是包含在银发产业中的具体业态。《国家积极应对人口老龄化中长期规划》（2019年11月）和《“十四五”国家老龄事业和养老服务体系规划》[15]（2022年2月）作为纲领性文件，都有“大力发展银发经济”相关的表述。特别是后者，将大力发展银发经济作为织牢社会保障和兜底性养老服务网的九大主要任务目标和发展措施之一，银发经济发展的地位和作用得到明显提升。但是，这两个文件都没有对银发经济的概念内涵做出完整、明确的定义。

《意见》开宗明义：“银发经济是向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和，涉及面广、产业链长、业态多元、潜力巨大”。在我国国家战略设计上，对银发经济的内涵界定显然贯彻了积极老龄观、健康老龄化的理念，体现了全人群、全生命周期健康的思维，呼应和落实了积极应对人口老龄化国家战略和“健康中国”战略，也具有显著的辩证性思维、时代性特征和前瞻性思考。

（二）发展银发经济的宗旨意义

当前，我国银发经济发展处于起步阶段，无论在需求侧、还是供给侧还都在不少困难和问题，必须统筹谋划、标本兼治、多措并举，突出重点，着力推动新时代银发经济高质量发展。事实上，上世纪90年代以来，伴随着我国福利事业的社会化改革，公办养老机构推行“公建民营”，养老服务逐渐向社会化、专业化、市场化方向发展。2013年9月国务院出台《关于加快养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号），行业通常将2013年视为“养老服务业元年”。但是，很长一段时间内，我国养老服务业发展“叫好不叫座”，究其原因，在于对发展银发经济的目标宗旨认识模糊、认识不统一，导致不同部门、不同时期出台的政策不衔接等现象，以及行动上的莫衷一是，甚至背离社会实际。

一方面，受传统文化思想观念、经济发展水平等因素的影响，我国老年人具有少消费、低消费的行为特征，消费支出集中在日常生活必需品及药物购买上，同时普遍缺乏对养老服务专业性价值的体验和认同，主动消费的积极性不高，加上社会上还存在诸多侵害老年人信息和财产安全的现象，也进一步影响了老年人消费意愿。“没钱的老年人无力消费，有钱的老年人不愿消费”的客观事实，也导致在发展银发经济的过程中出现了市场发育不足、市场发展不规范、社会资本信心不足、社会投资积极性不高等现象。

另一方面，受经济增长放缓、财政增收下滑和解决劳动就业问题的压力，在刺激经济的目标指引下，一些领导和地区陷入短线思维，把发展银发经济工具化。事实上，这并不是中央政策层面第一次提及和鼓励发展银发经济。近年来，多地出现以“康养小镇”等名义无序开发房地产现象，在老年用品等领域也出现了同质化竞争现象，宣称“以房养老”、代办“养老保险”、销售老年保健品过程中侵害老年人合法权益的现象也时有发生。毕竟，短期而言我国老年人消费市场容量是有限的，以短期刺激消费为目标必然出现“重产业、轻事业”的做法，出现在老年人的生活照料等基本需求还没有得到有效满足的情况下，盲目发展养老地产、养老金融等现象，不同地区之间就必然出现同质化竞争的格局。

事实上，银发经济是一系列“经济活动”的总和，“经济活动”本就是以满足人类需求为目的的。发展银发经济应以满足各年龄群体在当下或者未来的养老需求为根本目的，并不能将其工具化。发展银发经济是人口结构变化带来社会需求变化的必然结果，其根本动力来源于满足人民群众不断增长的物质文化和精神文化的需要。“十四五”时期，我国人口老龄化进程出现了队列更替，根据国家统计局的数据，1960至1969年出生人口2.41亿人，1970至1979年出生人口2.17亿，生育高峰出生的“60后”和“70后”逐渐步入老年期，直接导致我国人口老龄化显著提速，带来更为迫切的社会化养老需求，同时也导致低龄老年人数量和占比在一定时间周期内的增长，初老阶段的健康活力老年人的需求更多集中在文化、旅游、教育以及社会参与等方面，衍生出多样化、个性化和高层次的消费追求，而这些产品与服务的提供更多要靠市场和经济手段予以解决。发展银发经济正当其时且刻不容缓，国家推动银发经济发展，无疑可以通过老年人的消费需求释放、银发产业投资和养老金融产品等为经济增长提供长期动力和老龄社会增长潜力，但认为发展银发经济就是要赚老年人的钱、是刺激经济的说法，却是陷入了“本末倒置”的误区。

综上，我国发展银发经济的根本宗旨是促进人民福祉的全面提升，是为了满足包括老年群体在内的多方面社会需求，妥善解决人口老龄化带来的经济社会问题。发展银发经济有利于提供更高品质的产品与服务模式，实现养老服务高质量发展；有利于激发社会新需求，培育经济发展新动能，增加社会就业，推动经济结构和产业结构的优化升级。发展银发经济是实施积极应对人口老龄化国家战略和“健康中国”战略的应有之义和重要路径，既是“让老年人共享发展成果、安享幸福晚年，不断实现人民对美好生活的向往”的必然要求，也是必然的结果。

（三）发展银发经济的路径选择

银发经济的理论基础是人口老龄化对经济有着内在的、系统性的深刻影响。从老龄化先行国家的经验看，在人口老龄化的不同阶段，对银发经济的概念界定具有两个动态演变的特征，一是在性质上经历了从福利性事业起步而后走向事业、产业协同发展再到重点鼓励产业化发展的历程；二是在业态上经历了从银发服务业到经济和产业银发化的过程，这就导致经济活动的人群从老年群体扩展到全人群、从老年期扩展到全生命周期。

根据先行国家的经验，在轻度老龄化时期，老年人的需求主要集中在生活照料等服务上，优先发展银发服务构成银发经济的重要内容，更加体现为政府主导下的老龄事业。进入中度老龄化社会，一方面，高龄、慢病、失能风险日益普遍化；另一方面，随着老年人数量持续增加、队列更替，群体异质性增加，低龄活力老年人的多元发展性需求愈发凸显，此时既要以养老照护产业、健康产业作为刺激银发经济发展的主要动力与重要支柱，也要鼓励休闲娱乐、文化教育等相关产业的发展，更加注重社会资本的参与和银发市场的培育。而步入重度老龄化社会，老年人将占到社会成员的30%及以上，必然带来整个社会结构和社会治理的转型，整体的国民经济与产业都会银发化，银发经济将不再局限于特定领域，在政府、市场、社会组织以及老年群体等多元角色的参与下，银发事业和产业将在更好的经济基础上实现更高层次的协同。

具体到中国，在整体进入中度老龄化社会的背景下，推动银发经济高质量发展，必须走事业与产业协同发展的战略路径。事业是基础，事业为产业提供支撑。同时，在事业发展中可以、也必须更多采取市场经济的手段，发挥市场配置资源的基础性作用，提高事业发展的质量和效率。事业强调社会公平和社会效益，侧重满足老年群体的基础性、生存性养老需求；而产业则注重效率与经济效益，倾向于提供多样化、个性化、高层次的产品与服务。只有实现有为政府和有效市场双轮驱动，政府加强政策引导、规划指导、宏观调控，做好市场监管和服务；政策精准发力，发挥好财政资金的撬动作用，带动社会资本投入；才能充分调动各方面的资源，实现“多元主体参与、老龄化风险递次应对”的格局，实现银发经济的高质量发展。

在由中度老龄化向重度老龄化演进的过程中，我国银发经济的发展必然将从“政府主导的事业发展”阶段，转向“事业和产业协同发展”的新阶段，其业态发展也将从“以养老服务为主体”的养老产业，转向“养老、为老、享老、备老”的多业态发展新格局。准确把握这一转型发展的时代特征，明确银发经济的发展路径和要素保障，适时调整政策和工作的重心和节奏，更加注重运用市场机制推进产业的发展；科学划分银发产业的业态类型，更加注重引导社会化分工协作发展，精准制定产业扶持政策，势在必行也迫在眉睫。

三、我国银发经济发展中的焦点和难点

随着全球人口老龄化的不断加深，银发经济正带着一种号召性成为新的时尚，意味着人口老龄化所带来的新的经济机会，老年人正以积极的形象更好地融入“不分年龄、人人共享”的社会。鉴于银发经济具有涉及面广、产业链长、业态多元等特点，要客观、准确、全面分析银发经济发展中存在的问题，就必须基于银发经济与宏观经济发展的内在关联，基于银发事业和产业协同发展的内在要求，找准制约银发经济发展的体制机制性障碍，而科学细分产业业态是基础和前提，也就成为制约银发经济发展的焦点问题。在科学细分业态的基础上，根据细分领域的不同特征和内在规律有针对性开展研究，才能找准银发经济发展的堵点和难点。

（一）业态划分是银发经济发展中的焦点问题

关于银发产业及其分类的研究兴起于早先进入老龄化的西方发达国家，这与各国的人口老龄化进程相关。国外一般将与老年人相关的产业称为“银色产业”（Silver Industry）或“银发产业”。欧盟委员会在2015年将银发产业分为传统银发产业和现代银发产业两大类别，前者包括服装、食品、特殊商品、交通、保健、老年福利设施等，后者包括娱乐、旅游、住宅、社区服务业、老龄教育等行业。韩国目前延续2013年国家保健产业振兴院结合调查确定的分类，包括老龄亲和疗养产业、老龄亲和医药产业、疾病咨询和管理服务、老龄亲和食品产业、老龄亲和化妆品产业、老龄亲和医疗设备产业、老龄亲和用品产业等七个类别。

根据日本学者鞠川阳子（2009）的“三维产业链”理论，银发产业可以划分为本位产业、关联产业和衍生产业三个维度。其中本位产业为核心，涉及养老设施和机构、老年房地产、老年护理服务业、老年服饰、老年食品、老年医疗等。关联产业为支撑，包括养老设施和机构供应链上的专业家具、专业设施、专业易耗品等，老年护理服务业供应链上的护理人员的培训、劳务派遣、老年护理专业用品、治疗和康复器械等，来自于老年人深层需求的娱乐、学习、旅游、医疗保健、营养保健、心理咨询等。衍生产业为补充，包括老年储蓄投资理财产品、老年地产的倒按揭等金融产品，寿险产品的证券化产权产品、长期护理保险产品、老年融资等。银发产业三个维度之间相互促进、相互补充，使银发产业构成一个完整的体系。

就我国来说，早期有十个行业、五个大类[28]的划分方式，而后刘慧（2011）按照老年人口需求划分为精神产业、物质产业、健康产业3个类别；向甜（2012）等学者从老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐等中央提出的“五个老有”的老龄社会建设目标出发，划分为老年居住业、老年用品业、老年服务业、老年教育业、老年旅游业、老年保险业等六大行业类别。《中国老龄产业发展报告（2014）》将老龄产业划分为四大板块，即老龄金融产业、老龄用品产业、老龄服务产业和老龄房地产业，并根据发展变化，将老龄用品产业提升至老龄制造业，将老龄房地产业扩充为老龄宜居产业，构建了衡量产业发展的指标体系。总的来说，国内学者关于银发产业分类方法和标准不一，可以说是各说各话。

2020年国家统计局发布《养老产业统计分类（2020）》，将“养老产业”定义为“为社会公众提供各种养老及相关产品（货物和服务）的生产活动集合，包括专门为养老或老年人提供产品的活动，以及适合老年人的养老用品和相关产品制造活动”。其统计分类包括养老照护服务、老年医疗卫生服务、老年用品制造和销售、养老社会设施建设等12个大类的产品和服务，这是参考联合国统计委员会制定的《所有经济活动的国际标准行业分类》而编制的，从服务对象和内容上主要针对现阶段老年人需求的满足，一定程度上是狭义的“养老”概念。因此，有必要从国家政策层面，根据时代发展的需要进行重新划分。

综上，国内关于银发产业分类的研究还相对有限，既往研究更多是从人口学、社会学角度来看待问题，以经济理论为基础的有关文献的研究方向和内容比较发散，基于产业经济学的基本原理和政策工具模型的研究更少。现行适用的政策对银发产业业态分类、发展目标、重点发展的领域和时序安排、业态结构、空间布局等还没有系统的顶层设计，而科学细分银发产业的业态也就成为当前最迫切需要解决的焦点问题。

（二）我国银发产业的业态细分

对银发产业进行业态细分有利于从顶层设计、中层谋划和底层操作上推动银发经济国家战略设计的落实和地方实践。特别是，在当前的宏观形势下，对银发产业进行分类有助于提振社会资本进入银发市场的信心。许多社会经营主体先入为主地认为银发产业是利润不高、盈利困难的微利产业，实际上银发市场的容量巨大，区分来看，并非所有产业都处于微利或亏损状态。基于上述我国发展银发经济的概念内涵、宗旨意义、实施路径等战略设计，我们认为，对银发产业的业态进行细分、制定产业发展政策可以遵循以下原则：

一是立足国际国内两个市场。全球人口老龄化不可逆转，银发经济和银发市场已经成为全球经济竞争中的重要战场。根据联合国发布的《2023年世界社会报告》，截止2021年底，全球65岁及以上人口为7.61亿，到2050年这一数字将增加到16亿。根据联合国的预测，到2050年我国65岁及以上的老年人口将达到3.9亿，占到全世界老年人口的24.64%，中国老年人数量虽然庞大，但“未富先老”的基本国情也决定了与西方发达国家相比，我国银发市场的消费能力、市场容量偏低。以欧盟为例，研究预测2025年欧盟银发经济对整个经济的贡献总规模有望达到6.4万亿欧元，占欧盟GDP的32%[36]。所以，培育壮大银发经济是融入国际国内双循环的必然要求,必须同时依托于国际、国内两个市场进行布局，既要立足国内庞大的老年人口物质和文化生活需求的满足，也必须提前布局、长远谋划、义无反顾地占领全球银发市场，赢得全球银发国际分工的主动地位。

二是全产业链发展原则。银发产业并不是传统意义上的产业部门，而是一个涉及众多行业的产业体系。从需求侧看，作为世界上老年人口最多的国家，我国人口老龄化带来的相应需求潜力巨大，根据预测，在人均消费水平中等增长速度背景下，2035年我国银发经济规模将达到19.1万亿元，占GDP比重为9.6%。与此同时，我国老年人经济状况、健康状况等地区差异大，老龄群体异质性也使得需求具有多样性和多层次特点。众多的老年人口分布在不同的地域空间，不同特征的老年人对衣、食、住、行、用、医、乐等方面的产品和服务具有差异化的消费偏好。从供给侧看，我国幅员辽阔，不同地区的资源禀赋条件、经济社会状况和发展银发产业的基础千差万别，从区域经济发展、产业布局、劳动就业等方面上也要求差异化发展、有序竞争、协作共赢，因此，不论是从需求侧还是从供给侧考量，都需要坚持全产业链发展原则，循序渐进建立系统完备的银发产业体系。

三是多领域均衡发展原则。银发产业的发展应需求而生，从日本等早先进入人口老龄化的国家来看，对应于老龄化不同阶段，银发产业的发展重点也不同。1970年日本进入轻度老龄化社会，发展重心是以养老照护为主的住宅相关服务和居家支援服务。1995年日本进入中度老龄化社会，发展中心转到以养老照护服务和生产制造康复辅具、适老化产品等并重的产业模式，银发服务和银发制造成为银发产业的两大支柱。2005年日本进入重度老龄化社会，银发产业与其他产业融合发展的特征凸显，即为老年人提供的产品或服务不再作为特别规格的产品或服务，而是作为普通产品或服务来销售，可称之为产业或商业发展的银发化。2022年我国已整体步入中度老龄化社会，到2035年前将进入重度老龄化社会，这个进程将只有10年左右时间。并且不同地区之间、城乡之间又呈现出巨大差异。根据第七次人口普查，截止到2021年11月1日零时，中国大陆32个省、自治区、直辖市中，除西藏自治区尚未进入老龄化社会以外，全国已经有19个省份进入老龄化社会，已经有12个省份进入中度老龄化社会，并且分散于东北、华北和长江流域，其中老龄化程度最高的辽宁省65岁及以上的人口占比（17.42%）和老龄化程度最低的西藏（5.67%）相差了11.75个百分比，这就导致我国银发市场的需求极为复杂，各地银发经济的主导业态也各不相同，整体上表现为事业与产业并存、各种业态交织、错综复杂的状态特征，这决定了我国无法通过笼统的产业政策实现银发经济的高质量发展，而必须因时因势、因地制宜，根据不同地区的需求特征和资源禀赋条件，制定相应的支持政策，实现多领域均衡发展，唯如此，才能实现我国银发产业链的有机衔接、供应链的有效贯通。

四是有效竞争原则。当前，全球新一轮技术革命和产业变革方兴未艾，科技创新正加速推进并深度融合，广泛渗透到老龄化社会生活的各个方面，从全球为老科技产品的研发和应用来看，日本、欧盟等国家远远走在前面。从我国适老化产品市场的情况来看，进口产品占比相对较大，而自主设计、自主研发和自主生产的适老化产品及品牌仍较少，必须遵循有效竞争和比较优势原则。我国的优势在于拥有良好的制造业基础，以及齐全完备的产业门类。根据联合国产业分类目录，我国拥有其中的全部41个工业大类、207个工业中类和666各个工业小类，是全世界唯一一个拥有所有工业门类的国家，这能够为银发经济提供强大的产业支撑。因此，我国应立足在国际竞争中的比较优势，既要大力发展康复辅具、适老化建材等制造业；也要充分发掘科技的优势，发展老年金融产业和老年科技产业，强化生命科学领域、抗衰老领域、脑科学领域的科技研发与国际市场参与，抢占新的赛道、获取新的机遇。

因此，本文以国家统计局发布的《养老产业统计分类（2020）》为分类基础，参照欧盟对银发产业的划分方法，以及日本“三位产业链理论”，将我国银发产业划分为基础性、延伸性和战略性产业三大基本类别。首先，基础性产业以满足老年人生活照料等刚性需求和提供基本服务为主，属于产业链中最初始、最急需完善的环节，一定程度上可以认为，基础性产业是从老龄事业中派生出来的，银发经济活动中由政府行政行为或社会组织公益慈善行为等完成的工作属于事业的范畴，由企业/个体工商户等在工商部门注册的企业完成的工作属于产业的范畴。事业发展可以也必须更多采取市场化手段推进，以提高财政资金的使用效率。其次，延伸性产业致力于满足老年人多样化、个性化需求，以及为养老准备的需求，涉及社会参与、文化、娱乐、旅游、体育等领域，依靠供给优化升级带动需求升级，注重市场引导和应用场景激发，需要在基础性产业发展的前提下主要依靠市场机制发展。再次，战略性产业着眼未来、注重先导性，参与国际竞争乃至引领国际市场，形成核心竞争力和可持续竞争能力，涉及到高精尖老龄制造、智慧医养、抗衰老、生命科学、养老金融等领域，主要按照国际贸易和国际分工合作的规则和机制运行，国家给与必要的扶持和引导。三大基本类别之间相互衔接、相互补充、互相促进，使银发产业构成一个上下游有机衔接的完整的产业链条和产业体系。

（三）当前我国银发经济发展中的难点问题

银发事业与产业密切关联、相互促进，银发产业三大类别之间相互补充、密切协作，构成一个兼具包容和弹性的完整的经济体系，其结构关系随着经济社会发展水平和老龄化发展阶段的变化而动态调整。当前，我国银发经济发展中最突出的难点问题是：

一是事业发展中的基础性、支撑性制度还有待完善。当前，我国应对人口老龄化的政策框架和制度体系已基本建立，“十四五”时期和今后较长时间，我国将面临财政增收放缓和银发事业发展资金需求刚性增长的双重压力，事业发展中的一些基础性、支撑性制度有待进一步完善和落实，政策的精准度、针对性还需要进一步加强。首先，基本养老服务清单已经公布，基本养老服务制度尚在具体落实过程中，必须聚焦失能、失智、高龄等重点人群，以社区居家为重点，加快完善社区居家层面的社会化服务体系。其次，现行的医保报销制度是在年轻型人口结构下建立起来的，主要解决看病、吃药、做手术等急性医疗支出。在老龄化社会，很多老年人是慢病管理、多病共存，医疗费用更多的需要体现在健康促进、健康教育、长期照护、心理慰籍等方面，应加快改革完善与居民疾病谱和健康服务模式相衔接的医疗保障制度。再次，长期护理保险制度对于激发社会需求、提高老年群体的支付能力具有重要意义，自2016年开始，我国长期护理保险制度试点探索已接近8年时间，但仍处于在49个地区试点的状态，还未能建立覆盖全国的长期护理保险制度。此外，银发经济高质量发展离不开相关行业标准与技术规范的完善，现行的标准化体系建设工作与银发经济发展的现实需要相差甚远。

二是基础性产业发展中消费能力不足、产品和服务成本过高。基础性产业属于银发产业链中最初始、最急需解决的环节，当前的主要困难在需求侧，老年人支付能力不足和产品及服务的成本过高并存，导致老人养老“买不起”，为老先备“备不起”。近年来，尽管各地进一步健全向经济困难、失能和高龄老年人倾斜的养老服务补贴津贴制度，然而在生活成本和人工服务成本高企的背景下，仅靠政府补贴还不能满足老年人的切实需求，对老年人及家庭的消费撬动作用还不够明显，失能、失智老年群体的消费能力不足更为突出，为老服务的公共设施总量不足和运营困难并存，普惠型养老需求得不到有效满足。同时，养老服务人才总量短缺与结构性矛盾并存，无法满足专业化、社会化发展的需要。我国养老服务人才队伍呈现社会认同低、流动性高，收入待遇低、劳动强度高，学历水平低、平均年龄高，一般性服务人才多、专业性服务人才少的结构性特征。如何在人口老龄化加速、养老消费换挡增速时期解决制约养老消费需求释放的障碍，是养老领域消费从量变到质变的关键，也是银发基础性产业健康发展的关键。

三是延伸性产业发展中产品、服务、模式创新不足。延伸性产业最大特点是需求弹性大，可通过产品升级换代等供给侧的改革去激发需求，但又因个性化需求带来的异质性，难以形成规模效应，并且存在价格相对高昂、服务标准难以确定等问题。延伸性产业的主要短板在供给侧，“有钱买不到服务”。一是客观需要没有有效转化为现实需求。个体消费的升级有一定的规律和先后顺序，从基础性、生存型的消费升级逐步扩展提升到发展型、享乐型需求，并且养老消费和备老消费是一种个性化消费和场景式消费，既是一个动态变化的过程，又是一个细分具化的过程，需要做好消费方式引导，唤醒潜在消费需求或渴望，需要构建多样性的消费场景、提供可展示的平台，实现消费的便利化。二是产品和服务、商业模式创新不足。市场能够提供的一般性日常生活服务类项目多，老年人急需的整合式、一站式服务少，长期照护、康复护理、心理慰藉等供给不足，这些结构性的供需矛盾随着人口老龄化、高龄化进程的加快将进一步加剧。我国专门从事养老科技和智慧养老产品生产制造和提供服务的市场主体不多，针对老年人生理特点和生活需要进行研发生产的产品和服务种类少，康复辅助器具配置、租赁、回收链条不完整，商业模式创新不足。三是产业链、供应链的整合度不高。社会化分工不充分，仍以中小企业为主体，以分散生产经营为主，产品与服务单一，没有形成产业规模，自然也就难以形成聚集效应。同时，产业链不完整，上下游之间的合作狭窄、合作水平低。实际上，延伸性产业可以发展的业态内容非常广泛，精细化、体系化的社会分工和协作是基础，产业融合的趋势明显，但支持产业融合、并购重组、产业链协同发展等方面的产业组织政策还比较缺失。

四是战略性产业发展中科技支撑和金融支持不足。一方面，科技对战略性产业的支撑不足，提升一个产业的整体竞争力最关键的因素是技术创新。目前我国自主研发的老年用品仅有2000多种，而全球共计6万多种，仅德国就有2万多种，占到了全世界各国自主研发老年用品比重的三分之一，我国占比仅百分之三左右。发展智慧养老的公共基础设施滞后，针对老年人生理特点以及不同应用场景下生活需要进行研发生产的专项支持资金、科研机构、高素质人才还不够，导致相应的创新创意和解决方案不足。科技创新在推动产业融合发展上的作用不明显。另一方面，金融服务对银发消费的拉动不足，对银发投资的支持不够。我国银发产业的融资渠道狭窄、融资规模小，金融产品和金融工具创新性不足。当前银发产业的融资以政府出资、银行贷款、私募资金以及政策性贷款为主，对融资供给体系中风险投资、海内外创业板上市、资产证券化、产业基金等的有效利用不足，构建长效融资供给体系迫在眉睫。从个人投资角度看，我国老龄金融产品较少，产品特色不鲜明，许多养老基金理财产品实质上是大众化的理财产品，既没有做到老龄友好，也没有针对性地对未来养老需求进行长期规划和安排，无法真正满足老年人的金融理财需求。企业年金管理产品对象以央企、国企等核心企业为主，私营企业与外资企业相对较少。适应居民个人养老金积累需要的商业保险、理财、基金、信托等养老金融产品少，银发消费结构优化升级缺少持续资金撬动。

四、我国银发经济高质量发展的路径优化

我国银发经济将长期处于发展方式转变和发展结构转型的变轨期。巨大的老年人口规模和银发需求的异质性、复杂性，决定了必须坚持事业和产业协同发展，走全链条发展、多业态均衡发展之路，逐步构建门类齐全、分工协作的整体化银发经济体系。由于基础性产业、延伸性产业和战略性产业的内在属性存在一定的差异，导致政府行为的边界、政策效应和作用也不尽相同，必须采取分类指导的方法，精准制定细分领域的产业政策，循序渐进，统筹推进。

（一）提高事业发展的质量效能，更好支撑产业发展

一是坚持规划引领，引导社会预期。比照制定和组织实施国家老龄事业发展和养老服务体系五年规划的做法，研究编制和组织实施银发产业发展专项规划，对银发产业的业态分类、发展目标、重点领域与发展时序、要素保障等做出系统部署，尤其是要进一步明确产业组织政策、产业结构政策、产业管理政策、产业发展政策。将银发经济信息发布纳入国民经济统计公报制度中。通过完善银发产业分类和统计指标体系，建立银发经济信息发布制度，将银发经济的规模及增速、对国民经济增长的贡献率、银发产业细分领域的市场规模与结构特征等定期向社会公布。二是坚持深化改革，提高事业发展的质量和效能。要注重研究完善养老服务市场机制和社会参与机制。比如，进一步推动养老服务价格改革和财政补贴制度改革，进一步扩大政府购买基本养老服务的支持力度，通过基本养老服务政策体系的建立完善（服务内容、服务标准、服务价格），为市场化养老服务树立参照系，并拓展带动银发消费的整体发展，引导老年人及其家庭的消费需求释放，激发社会资本积极参与银发产业发展。再比如，研究新形势下深化养老服务领域社会组织“放管服”改革的政策措施，进一步发挥行业协会、公益组织、基金会等社会组织的作用，进一步推动养老志愿服务和时间银行等机制的快速发展，从而提升事业发展的质量和效能，为产业发展提供更好的支撑作用。

（二）精准制定产业组织政策，充分调动多元主体的活力

一是坚持全产业链推进和重点领域突破相结合。基础性产业着力“补短板、强基础、惠民生”，强化事业发展基础是重中之重。要将更多养老服务内容交由市场提供，实现福利机制、市场机制、社会机制的有机衔接。延伸性产业应主要通过完善要素市场，深化供给侧与需求侧双向改革，千方百计激发和扩大需求，同时通过供给优化提升，激发需求升级换代，实现供给与需求在更高层次的动态均衡。战略性产业要充分运用举国体制优势，密切注意银发科技前沿动态，全面深化银发科技创新体制改革，打造产、学、研、用一体化平台，要主动参与国际交流与分工合作，培育和扶持一批具有国际竞争力的科技型、创新型银发企业。二是坚持因地制宜、因势利导，发展地方特色性银发产业。比如，顺应以人为本的新型城镇化带来的动力，发展老年友好宜居环境建设产业。顺应乡村振兴带来的需求升级，发展“银发+休闲农业”、“银发+文旅”、“银发+特色食品”、“银发+康养”等产业。超大城市和经济发达地区，充分利用制造业和数字领域的基础优势，发展“银发+宜居部品制造”、“银发+康复辅具制造”、“银发+智慧医养服务”等产业。产业结构政策还要注重推动各地区之间产业链的分工协作，推动产业结构优化升级，优化产业空间布局，推动产业聚集，整体提升产业发展质量和效率。

（三）精准制定产业发展政策，完善金融支持和科技支撑

在国家战略设计已经明确的产业发展方向和原则上，一要发挥金融对促进银发消费的积极作用。尽快推动长期护理保险制度在全国范围内的全面实践，并与医疗保障制度改革有机衔接；大力发展具备互助共济性质的长期储蓄功能型商业性养老保险等金融产品，提升广大老年人、尤其是农村老年人的养老保障水平和支付能力，释放个人消费潜力，为银发经济发展提供长期稳定的资金来源。二要发挥金融对促进产业融合发展的支撑作用。比如，在国家战略设计明确支持银发产业园区建设、鼓励地方政府设立银发产业引导基金的基础上，出台具体政策措施，支持金融机构资金通过pre-REITs支持产业园区建设，以政府资金投入撬动社会资本加持。目前公募REITs准入和重点支持仅限于自由贸易试验区、国家级高新技术开发区等园区大的基础设施建设，银发产业园区也应纳入重点支持范围，开通绿色通道。三要发挥金融对促进银发科技创新体系建设的作用。加快实施银发科技兴业战略，围绕各类行业创新的关键问题，用创新的金融产品和金融工具，推动基础研究、产品开发、产业化推广等方面的合作，形成“产、学、研、用”紧密结合的创新链与产业链的融合，推进银发产业链的上中下游整合，推进银发产业与关联产业融合发展、跨域发展、跨界发展，延展银发产业覆盖范围和产业链条，提升行业核心竞争力。四要关注科技创新中人才要素的重要性，培养高素质的银发产业服务人才、市场开发人才以及高水平的产品设计开发人才，切实提升创新水平和科技含量，提高产品竞争力与附加值，大力培育新技术、新业态和新模式。

（四）促进区域协同发展，推动产业集聚和集群发展

国家战略设计已经明确在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等区域规划布局高水平银发经济产业园，但区域整合的深化与政策协同需要制度性整合、系统性推进。为此，应在全国范围内进一步形成“产业梯度”概念，坚持城乡一体、产业联动，注重都市圈之间的纵向、横向分工与协作，以都市圈的“板块效应”整体带动和提升我国银发经济的可持续竞争能力。一是在都市圈之间，要基于人口增减分化的趋势性特征，基于区域间要素资源的共享互利，在合作主体的结构、合作层级结构、平台结构等方面，运用多种模式开展银发事业与产业发展的区域协同及其治理合作，推广诸如异地养老模式、共同体（联合体）模式、网络模式等合作形式，并重点关注要素资源融合、协同治理长效机制建立等核心议题。二是在都市圈内部，应以国土空间规划为牵引，推进社会保障服务体系的一体化建设，推进城乡基础设施和基本公共服务的有机衔接，打破老年福利政策的区域性限制，在养老服务补贴、医疗保险、长期护理保险等方面，实现跨区域政策衔接，重点解决与户籍相关的老年福利待遇异地享受问题、异地养老服务机构运营补贴计发问题、老年人能力评估标准和评估结果的运用问题、护理人员从业资格认证互认互通问题，推动区域老年人身份认同、文化认同和在地融入，实现都市圈各城市之间养老服务体系一体化建设格局。

五、研究的不足与展望

鉴于产业分类对于产业研究与管理的重要意义，本文探索性将我国银发产业划分为基础性产业、延伸性产业和战略性产业，并据此分析了三类产业在发展中存在的焦点难点问题，按照精准施策的原则，提出了促进我国银发经济高质量发展的政策建议。但本文对于这三类产业所囊括的细分领域的小类划分不够具体，随着我国社会经济的进一步银发化，上述分类也将无法涵盖银发经济的现实形态，我国银发产业要实现高质量发展，必须在进行科学分类基础上，运用产业经济学的基本原理，与时俱进完善产业组织政策、管理政策、发展政策，明确不同时期的方向定位、战略性目标、阶段性目标、发展重点，充分调动多元主体的活力，实现银发产业的健康、可持续发展。

从国际经验看，银发经济的内涵根据社会需求不断演进。随着我国经济社会发展，以及积极应对人口老龄化国家战略的深入实施，对银发经济的概念内涵、任务目标、政策方略也会随之演进。与此同时，银发事业与产业的关系也始终是动态变化的，其发展演进折射出的是国家、社会、家庭（个人）等多元主体责任共担、老龄化风险梯次应对的治理体制安排。可以预见，我国人口老龄化的深入发展还将催生出更多新需求、新业态，未来银发经济的发展空间会越来越大，会有更多类型的非传统主体进入银发市场，银发经济的结构也将发生变化。基于积极老龄化、健康老龄化的国际共识，从中国人口老龄化基本国情和发展趋势出发，不断总结实践经验，并上升到理论层次，丰富银发经济的理论研究与实践探索，丰富中国积极应对人口老龄化国家战略的内涵、制度与方略，任重道远。