- 米红，浙江大学人口大数据与政策仿真（工作坊）研究基地主任、宁波工程学院一老一小发展研究院院长

2016年，我国长期护理险开始在青岛、南通、上海、广州、成都等15个城市进行试点，以长期处于失能状态的参保人群为保障对象，重点解决重度失能人员基本生活照料和医疗护理所需费用。

2020年9月，经国务院同意，国家医保局会同财政部印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，长期护理保险试点城市增至49个。其中，青岛和南通在长护险发展中起到了重要的奠基和标杆作用。

青岛的长护险制度最早可追溯到2004-2005年，缘起于本世纪初期的青岛辖区内各类国有体制的疗养院的机制改革、转型发展和如何解决青岛市人口老龄化所带来的迫在眉睫的医养康护等系列问题。面对“医养康护”关联的供给制改革和失能半失能、失智半失智老人的快速增长护理需求的增加，青岛市政府于2006年开始在部分城区进行局部探索、试点，包括将部分疗养院成功转型为养老院。融合医保制度创新推出以“医院-专护”、“护理院-院护”、“居家-家护”和“社区-巡护”等为主要特征的青岛市长期（医疗）护理保险制度，也是我国少有的兼顾城乡全覆盖、相对独立运行且能进行风险管控的长护险制度。

南通的长护险制度则另辟蹊径。因南通离上海近，青年人口流出多，空巢家庭和老年独立生活居多。2015年，南通市积极借鉴日本介护保险的康复产业发展特点，探索建立了适于南通市家庭空巢化特点和老年失能康复产业特征的南通长期护理保险制度。南通在长护险领域经过八年实践，经济和社会效益不断显现，得到社会各界认同。截至2024年6月底，南通全市参保713.61万人，参保职工和居民占该市常住人口90%以上。

结合相关试点城市的具体实践来看，现阶段我国长护险制度执行过程中主要存在三大类问题：

1.尚未建立独立的筹资机制

两批试点城市的长护险筹资对医保基金依赖度很高，但并未形成独立、稳定的筹资来源。随着未来我国人口失能半失能和失智半失智的老龄化、高龄化即将进入加速增长期，护理服务费用将呈现加速上升趋势，会使得长护险制度产生较大的不可持续性风险。

2.城乡长护险的推进极不均衡

目前的49个国家级长护险试点主要集中在城区，针对参加城乡居民医疗保险为主的农村区域的失能半失能和失智半失智老年人的覆盖率显著低于城区参加城镇职工医疗保险的老年人。

3.筹资模式过于单一

现有的筹资模式基本是采取对医保制度 “打补丁”的做法。单位和个人的筹资和缴费责任尚不明确，主要从职工医保费、职工医保个人账户划转，缺乏长期动态调整的机制，普遍存在“灰犀牛式”的政策风险。

未来我国长期护理保险的发展范式如何创新？从日本、德国等国构建相对独立运行的长期护理保险制度的经验来看，我国的长期护理保险要作为独立运行的第六个社会保险制度在全国推行，除了建立政府、用人单位和个人共同承担的科学分担的缴费机制之外，还应特别强调和加强长护险基金的长期保值和增值的功效。

因此，未来我国的长期护理保险制度的发展政策路径，将以中共中央国务院《关于深化养老服务改革发展的意见》（2024.12.30）“加快建立长期护理保险制度”和“发挥养老服务产业发展市场配置资源作用”为指导思想，以长期护理保险基金的筹资和增值为核心目标，融入我国第二支柱养老金（企业年金和职业年金）、第三支柱养老金、住房公积金等养老基金项目的增值融合发展之中，真正构筑起全国统筹的“护理+养老”型长护产业金融发展型的“模式+范式”创新。

-郝勇，上海师范大学社会保障与社会政策研究中心教授

从上图各国卫生保健支出占 GDP 百分比来看，中国长期照护支出占比最低，仅5%，与其他国家相比差距较大。我们应向政府部门呼吁提高公共支出中长期照护支出比例，同时优化支出用途，将重点放在康复护理等方面，而非医疗用品。这不仅有助于提升长期照护水平，也为长期照护产业发展提供更坚实的资金支持。

此外，国外反向抵押贷款成功经验表明，释放部分房屋所有权，保留30%-50%左右，能使老年人得到长期照护且服务年限和效率最高。完全抵押并非最佳选择，在借鉴这一模式时，我们要注意操作方式，合理运用反向抵押贷款，为长期照护产业发展提供新的资金渠道和模式。

长期照护要成功撬动银发经济，需解决上述诸多卡点和堵点，从制度完善、理念转变、人员保障等多方面协同发力，推动产业健康可持续发展。

-张思锋，西安交通大学公共政策与管理学院二级教授，享受国务院特殊津贴专家。民政部政策理论研究（西安交大）基地主任，中国社会保障学会常务理事

-谢林玲，西安交通大学公共政策与管理学院社会保障系博士研究生（在读）

基于上述概念，我们构建了失能老人长期照护服务需求的概念模型。失能老人分为轻度失能、中度失能、重度失能三类。

失能老人长期照护服务需要，包括照护项目的需要以及照护费用的需要。从照护项目需要来看，我们将它分为生活照料服务、医疗护理服务、精神慰藉服务三类。从照护费用需要来看，我们将它分为居家照护、社区照护和机构照护三类。

而失能老人长期照护服务的支付能力，是失能老人可支配收入与消费支出的差额。我们将可支配收入分为家庭成员供养、个人劳动收入、离退休金养老金、其他社会保障收入、个人财产性收入、其他收入6类。而将失能老人消费支出界定为食品、衣着、居住、交通通信、医疗保健、转移性支出以及其他支出7类。

失能老人长期照护服务需要是失能老人长期照护服务需求的必要条件。失能老人长期照护服务支付能力则是失能老人长期照护服务需求的充分条件。

基于概念模型，我们构建了失能老人长期照护服务需求的测算模型，并运用教育部重大课题攻关项目《推动我国老龄事业和产业高质量发展研究》对浙江、湖北、陕西3省8市23县(区)的实态调研数据，以及公开统计数据、CHARLS数据，测算了陕西省与全国城乡轻、中、重度失能老人长期照护服务需要、支付能力、需求。

测算得到以下共性结论：轻、中度失能老人数量城镇小于农村，重度失能老人数量城镇大于农村；城乡失能老人长期照护服务需要呈现轻度大于重度大于中度的特征；轻度失能老人长期照护服务支付能力高于中重度失能老人；支付能力制约失能老人长期照护服务需要向需求的转化，且需要与需求的缺口城镇大于农村，人均缺口轻度少于中度少于重度。

研究表明，失能老人因支付能力不足，致使长期照护服务需要难以转化为需求，进而限制了长期照护服务的供给。从家庭角度看，随着社会变迁，家庭规模小型化、女性劳动力进入市场，家庭照护角色弱化，失能老人照护责任逐渐转向公共与制度层面，家庭照护将会逐步转变为依赖政府与社会机构的支持。

从养老机构角度而言，入住率不高、市场需求不旺、老人消费意愿低下，根本原因是失能老人缺乏支付能力。提高失能老人收入水平与支付能力，是满足其长期照护服务需要的首要任务。因此迫切呼唤全国统一的长期护理保险制度尽快建立，是所有失能老人及其家庭最为“急难愁盼”的关键问题。

建立长期护理保险制度，是解决失能老人照护问题的有效路径。

一方面，该制度为社会照护服务提供稳定资金来源和庞大市场需求，长护险待遇给付能够有效提升失能老人支付能力，促使需要转化为需求，推动社会照护服务发展。

另一方面，社会照护服务为长期护理保险制度实施提供坚实服务保障，将长护险资金转化为失能老人的长期照护服务。

我国长护险试点已历经多年，虽为建立全国统一制度奠定基础，但仍存在诸多问题。各试点城市在保障对象、资金筹集、待遇给付、服务供给、监督管理等关键政策内容上差异较大，难以形成清晰的顶层设计思路，不仅增加制度未来转轨风险，还导致照护资源无法高效配置。试点集中于经济相对发达城市，进一步加剧了试点与非试点城市、城乡之间长期护理保险覆盖差距，公平性与效率性双重缺失。

综上所述，中国老龄化形势迫切呼唤全国统一的长期护理保险制度。尽快完成全国统一的长护险制度设计，并逐步实现失能老人全覆盖，允许各地在顶层设计基础上探索补充性政策，是提升失能老人长期照护服务支付能力的根本举措，对于我国应对老龄化挑战、解决失能老人照护问题具有至关重要的意义。

-宋行 中国人民财产保险股份有限公司江苏省分公司健康险部总经理

基于上述情况，呼吁进一步完善我国多层次失能护理保障体系，积极应对人口老龄化。具体提出如下发展建议。

一是渐进优化政策性制度安排。建议建立能够覆盖至6个月以内失能情形的社会保险制度；将重度失能、中度失能纳入长期护理保险保障范围；民政类补贴用于资助参保长期护理保险或对特殊困难群体提高待遇；对职工群体，做好工伤保险、长期护理保险、失能补贴等的衔接。

二是创新设计商业保险产品。主要思路是与重疾险、养老险、意外险等叠加，适配失能场景，提升吸引力，降低逆选择风险。另外，商业失能护理保险应当在支付条件、赔付标准等方面，复用社会保险资源，并做好待遇衔接。

三是建立完善护理服务体系。打造“保险+服务”模式，联合多方资源，发挥保障协同功能，共促护理服务行业发展。向社区和家庭护理倾斜支付，促进居家上门护理等细分领域产业发展。

注：以上仅代表专家观察观点，不代表人民康养媒体立场。