具体到养老领域，随着基本养老服务逐渐成为公共服务体系的重要部分，政府购买养老服务也日益普遍化。总体而言，东部发达地区进入老龄化社会较早且地方财政资金较为雄厚，政府购买养老服务的探索较早，而在大多数中西部欠发达地区，政府购买养老服务仍处于试点和探索阶段。

笔者分别在东部Z市和中部X市开展专题调研，均关注到政府购买居家养老服务这一实践。前者从2013年开始，由地方财政出资，引入社会组织，为四类老人提供居家养老服务，以某乡镇为例，服务对象约3500位，项目资金每年250万；后者作为全国第三批居家养老服务试点，从2019年开始，由某智慧养老企业为五类老人提供居家养老服务，资金来源是中央财政下拨的试点资金，2022年试点项目结束后由地方财政负担，服务对象约4千人，项目资金每年约650万。两地作为发达地区和欠发达地区的代表，政府购买居家养老服务的实践存在时间上的先后、财政投入力度也存在差异，但是基本思路具有一致性，且面临的困境也高度重合。在此，笔者试图对两者的实践进行对比和梳理，以讨论和反思政府购买养老服务模式所存在的困境之根源。

对照“提供低成本、高质量的居家养老服务支持”和“激发市场活力”等理念目标，政府购买居家养老服务在实践中呈现三重困境：

第一，成本不断攀升。

在最初阶段，居家养老服务的成本主要是人力成本，即给提供服务者支付工资。据承接X市居家养老服务项目的企业估计，人力成本约占总成本的80%，其余是监督成本，具体包括信息平台和人工电话回访两种方式。然而，居家养老服务作为一项职业的社会地位评价较低（伺候老人的活，不光彩），且面临一定的风险（如服务过程中老人发生意外等）。为了吸引服务提供者，需要保证较高的工资水平，服务方也具有提高效率以增加收入的倾向。于是，服务方的趋利性会产生“假工单”“水分单”现象，比如钻监管平台的漏洞、和老人联合欺骗平台等。在此情况下，政府的应对方式是加大监管力度，在监管平台和人工回访上投入更多资金。Z市的监管平台经历了多轮技术完善，同时专门成立进行电话回访的事业单位。这一过程使得监督成本已经远远超过服务成本。

第二，服务质量有限。

许多老年人对服务具有排斥心理，原因一方面是对服务人员的不信任，不愿意接受陌生人的服务，另一方面是认为接受服务是一件丢脸的事，特别是在还有自理能力以及有子女照顾时。由于老年人对服务的排斥，服务方为老年人提供的服务大多是不与老人发生直接接触的家政类服务，如房屋清洁等，以及不涉及风险的理发、剪指甲等基础性个人卫生服务，而老年人日常生活中最为需要的洗衣、护理等服务实际上因为缺乏信任而难以提供。

第三，福利依赖倾向。

与原初“培育市场”的设想不同，政府购买养老服务至今仍然依靠财政投入，个人自费意愿很低。Z市政府购买居家养老服务至今十余年，市场发育远不如预期，更多的老人只是将之视为“免费的福利”。调研中有一些老人抱着“占便宜”的心态，故意将自己本能够做的家务积累起来，让服务员来干。即便有少数市场需求，也并非出于对护理服务的刚性需求，而只是少数高收入家庭将其视为低于市场价的家政服务来购买。在缺乏对个体和家庭责任界定的情况下，政府购买养老服务已经产生福利依赖的基本倾向，即超出兜底性的福利已经成为服务对象的稳定预期而无法缩减。

从政府购买居家养老服务的实践困境中可以发现，政府购买服务在养老领域并不具有适用性。从根本上看，政府购买养老服务的实践困境之生成，源于政府购买服务所遵循的市场机制与养老服务的特征之间的张力。

其一，市场机制的量化要求与养老服务的不规则性之间的张力。

政府购买服务需要服务本身具有清晰的边界，不管是服务的内容还是时间都要在相当程度上可量化，以此才能被计价。然而，由于服务对象是人，其需求具有高度的差异性和复杂性，因此适应对象的养老服务必然是不规则而高度灵活的。换言之，只有在保持一定灵活性的基础上，才有可能实现养老服务的真正有效。而政府购买服务却以量化原则消解了养老服务的灵活性，难以适应不规则的养老服务需求。

其二，市场机制的效率原则与养老服务的情感特性之间的张力。

政府购买服务本质上是市场机制，需要遵循效率最大化的原则，因此对于服务者及其时间的利用、服务内容都需要考虑相应的成本。而老年人作为养老服务的对象，其主观感受很大程度上影响服务效果。相较于服务的技术，服务过程中所感知到的情感投入是更为关键的因素。典型如老年人将服务对象是否“真诚、用心”视为评价标准，这类评价标准体现为高度的情感和注意力投入。而在政府购买服务的效率原则下，情感投入因为效率原则的结构性约束而难以实现。

其三，市场机制的个体导向与养老服务的整体协同之间的张力。

在政府购买养老服务中，服务的提供面向被服务的老年人个体，以服务的完成和满意度获得为直接和最终的目标。然而，市场并非养老服务的唯一提供者，养老需求的满足事实上处于个体、家庭、国家、市场等多重主体参与的整体性秩序中。换言之，养老服务的提供不仅仅是对个体需求的满足，更是对养老秩序的调适。因此，养老服务供给要在整体性养老秩序中进行定位，以服务为手段来构建养老秩序。而政府购买服务的市场机制以服务为目标，缺乏对整体性养老秩序的关注，同时也缺乏对养老秩序调适的能力，在特定情况下还容易引发扰乱养老秩序的倾向，如降低个体自立意愿和家庭卸责等。