社区养老服务驿站作为一个新型的养老模式，为老人提供了便利的服务社区养老服务驿站作为北京市近几年来对养老模式进行的一项创新，取得了哪些进展?目前驿站在发展的过程中面临哪些困难?

针对以上两个问题，本文针对北京市内12个区(东城区、西城区、丰台区、朝阳区、海淀区、大兴区、顺义区、延庆区等)的25家社区养老服务驿站进行了为期五个月的实地调查，分别对社区养老服务驿站负责人、区民政局工作人员、社区工作者、探访员等进行访谈，形成了39份访谈记录。基于上述调查研究，形成了当前对北京市社区养老服务驿站建设与运营中存在的问题进行剖析，探索关于社区养老服务驿站的现实问题，并对其实施效果进行评价并尝试给予回应。

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扶持政策与运营模式

北京市民政局为响应国家的号召，开始推动社区养老服务驿站的可持续发展，进一步完善就近精准养老服务体系。在这七年的时间内，先后发布了三次关于北京市社区养老服务驿站建设运营的政策。先是在2016年颁布了《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》;后又在2018年首次出台实施了《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》;在2021年时，形成新修订的《扶持办法》。针对每个政策不同，其侧重点也有所改变。

一是补贴方面。由2016年“根据评审情况，市财政局一次性向各驿站项目建设所属区下达市级补助经费”的一次性补贴驿站的政策。到2018年修改为根据服务发放流量补贴。并在《办法》中明确了养老驿站的运营扶持措施包括服务流量补贴、托养流量补贴、连锁运营补贴和运维支持，并对各类补贴的比例和补贴的具体办法作了详细的阐述。截至2021年时，民政部对于补贴的要求又做了新的调整，根据服务人数给予每人180元的补贴。同时，也根据驿站的星级等级，每月再补贴相应的资金。

二是规范了驿站的服务清单。在《扶持办法》一文中，首次在市级层面上明确了驿站服务清单，包括驿站基本养老服务清单、普惠型服务清单及市场服务清单。普惠型服务的价格，由老人自行承担，运营商可以低偿进行服务。只要是合法的收入，均是明码为老人提供服务。

三是优化驿站的服务项目。在2016年时，针对老人的服务项目只有六项。到2018年时，经区民政老龄部门确认备案的18类，其余的均可纳入“其他特色服务”之中。到2021年，驿站可以自己提供的基本服务，可以自己承担;无法提供外卖服务的，可以通过外卖服务平台，比如“饿了么”这样的社会外卖平台来提供外卖服务。

社区养老服务驿站的政策建立不断完善，为北京市解决养老问题提供了新的思路。制度的健全，更好地推动居家养老服务的发展。但是，根据走访调查了解到，一些服务人员认为政策不应该频繁变化。同时，许多老年人对于政策的了解程度较低。

目前，北京市社区养老服务驿站的运营模式有连锁运营、单体运营、联盟运营和PPP运营共4种方式。

连锁运营是指具有法人资格且实力雄厚的品牌社会机构或企业，可以在区级行政区域内，对大量的驿站实行连锁经营，推动社区养老驿站的连锁与品牌化。支持街道(乡镇)养老机构在辖区内承接社区养老机构的建设与经营。

单体运营是指独立的社会性组织、商业组织，使用他们的设备来运营一个单独的社区养老服务驿站。

联盟运营是指多家社会组织、企业或个体工商户，通过加盟协议的方式，共同运营一家驿站，其主体服务区应由具有法人资格的社会组织或企业来运营，并代表驿站承担起对其他加盟服务点的指导和牵头协调工作，实现分工合作。

PPP运营是指由政府提供土地，并委托社会组织和企业修建驿站;在确定了运作时间后，无偿地转交给了政府。

目前，社区养老服务驿站仍然处于一个探索实践的过程。每家社区养老服务驿站的运营模式，都应根据当地的具体情况而制定。随着市场化的运营，北京市内的社区养老服务驿站的运营模式也呈现更加多样化的趋势。

02

发展面临的困境

通过对北京市所属的12个区内的25家养老驿站进行实地调查，总结了北京市的社区居家养老驿站所面临的问题。根据走访了解到政府、老人以及社区养老服务驿站都存在着一些困境。

1.养老政策实施不连贯。

北京市民政局针对北京市社区居家养老的问题，提供了政策上面的扶持办法。虽然政策的实施具有时效性，再好的政策也可能随着时间的流逝而与社会发展脱节。随着形势的不断变化，政策也会随之改变。

但是，在短短七年的时间内，针对市内的社区居家养老问题，先后共更改了三次政策，且各政策间存在着替代关系。第一份政策的运行仅使用了两年时间，而第二份也只用了三年，目前的第三份进行到第二年。政策之间缺乏连贯性，极易对地方政府的可信度造成不利影响。

另外，驿站在开展服务的过程中，也需要一定的人力、财力等方面的投入。一旦政策不连续，驿站则会学习新的政策内容，建立新的目标，造成资源成本的浪费，导致驿站陷入恐慌。

2.审核机制缺乏灵活性。

针对基本养老服务对象，探访员每月会进行四次上门探访加一次清洁服务。目前对于服务的监督，各区对于探访员的监管方法略有差异。大多数区采取的是在监管软件内上传服务照片的方式，但有个别区则采取上传视频，视频里必须有探访员按照模板的提问。一旦不符合要求，驿站则无法获得政府的补贴。而监管者不光要通过监管软件查看服务情况，同时还会随机给老人电话回访，询问服务情况。虽然严格的审核机制目的是推动探访员的服务，但现在却对他们的工作产生了适得其反的效果。

(1)削弱探访员的积极性。监督平台会定期对老人进行随机电话回访，一些老年人受自己的传统观念影响，往往羞于表达自己的想法，即便他们对探访者的服务还算满意。但是监管平台还是会认定本次服务为“无效服务”，驿站则会失去政府当月对这位老人的补贴。尽管回访的目的是督促探访者给予老人更好的服务，但是每一位老人的身体状态、个人需求、文化程度、性格等都不尽相同，片面地通过一次电话回访，就断定探访员的工作的好坏，对于探访员工作的积极性会造成负面影响。

(2)老人服务体验感降低。根据监管平台的要求，每次探访结束后需要拍摄老人全身照片。因为涉及隐私，许多老人并不愿意接受拍摄。有些老人也会认为探访员是因为强制完成任务，才会来探访自己。这让前期在服务中和老人建立起联系的探访员，失去了老人对他们的信任。尤其是服务结束后需要录像的地区，面对探访员举着手机机械式地提问，老年人会产生抵触情绪。监管平台的意义是要让老人获得更好的服务，但是机械式的规制造成老年人的服务体验感下降。

3.多平台重复录入数据。

数据输入需要大量的精力，而且各系统间存在着不兼容性。根据驿站反映，北京市与各区之间录入平台并不相同，很容易出现重复输入的情况。同时，有些数据信息的收取，需要驿站内的老人们提供。但是重复地提供数据，引起了诸多老年人的不满。也正是由于数据的重复录入，导致工作人员感到繁重，给他们造成了很大的工作压力。工作人员如果不能在规定时间内完成录入，就有可能被取消补助。

1.驿站的运营入不敷出。

由于驿站本身市场开拓能力不足，资源的来源渠道单一。根据在实地探访的25家社区养老服务驿站中，真正盈利的驿站屈指可数。根据调查发现，其中仅有2家驿站实现了盈利，6家实现了不盈不亏，17家处于亏损的状态。

目前的驿站盈利模式单一，基本是依靠政府给予的房租补贴、基础补贴、托养补贴、连锁补贴等生存。对于市场化运营较好的驿站，生存状态相对良好。但是许多驿站市场化运营的服务并不符合老人的实际需求，一直处于亏损的状态。有些地区的老人也会认为，驿站不可以利用政府的场地进行市场化的服务，对于驿站工作的开展并不支持。

此外，许多驿站还只提供单一的助餐服务，难以实现收支平衡。这样单一的盈利模式，极大地削弱了驿站的承受风险的能力。此外，有的驿站提出在真正开展服务的过程中，人力成本占据很大的比重。在养老服务业中需要大量的人力支持，工资占据着驿站的大部分支出，许多收入微薄的驿站无法承担过高的人力成本。

2.营业执照的申请受限。

目前，很多地方的社区养老服务驿站的营业场所是基于政府的无偿提供，这给驿站申请营业执照带来了困难。在实际运营的过程中，监管部门对于驿站的运行产生了制约。营业执照的申请受阻，会导致社区养老服务驿站的发展动力不足。此外，一些驿站的建立并不符合要求，甚至有的属于违规建筑，这导致驿站在开展服务的过程中存在着许多安全隐患。

3.驿站的管理存在疏忽。

从我国现阶段的情况来看，社区养老服务驿站不仅承担着政府所提供的公益性服务，而且还承担着市场化经营的责任。这一现象导致了驿站对自己的定位不清晰，对于自身的功能无法正确发挥，也会让有些驿站引入超出自己合理运营的服务。同时，现在对于驿站人员的要求没有明确的指标，很多驿站并没有专业人员对老人进行服务，导致驿站的服务水平良莠不齐。

4.驿站运用空间不合理。

社区养老服务驿站内空间的使用，最重要的是符合老年人们的实际需求。在走访的过程中发现，许多驿站在建立的时候并没有提前做好规划和调查，驿站的服务项目和老人的需求不匹配。例如有些驿站开设了日间照料中心，同时也在里面配备了相应的设施。但是根据与驿站负责人的访谈得知，日间照料中心的使用频率非常低，甚至有的驿站从未使用过。造成这类现象的出现，是因为这些驿站的老人或者家庭不需要运营日间照料中心，由此造成了空间资源的浪费。

1.老人消费观念的制约。

老年人对于自身的消费能力相对较弱，受到早期习惯的影响，他们购买意愿较低。根据调查发现，即便西城、朝阳等城区内的部分老人退休金相对较高，他们依旧不舍得将钱花在自己身上。

同时，他们大部分人都已经养成了相对固定的消费习惯，驿站中开展的一些助洁、助浴、助医等服务，对于老人属于新兴产业服务，短时间内难以接受。这样的消费观念制约，让社区驿站的发展受到了一定的限制。

根据走访调查，老人们一般只愿意接受健康指导等一些免费的项目，或者是助餐等低消费服务。而家庭较为困难的老人或者是农村老人，他们不愿意消费。甚至在可以自给自足的小农经济的农村家庭，老人们对于助餐也没有需求。

2.老人接受新鲜事物弱。

社区养老服务驿站是北京市近几年新推行的一种新型居家养老模式。在走访的过程中，不同地区的老人对于社区养老服务驿站的熟知度有很大的差距。在西城、朝阳等城区的老人对于养老驿站了解远远大于郊区的老人，郊区的许多老人并不知道驿站具体的服务项目是什么，也不愿意去了解如何去使用。他们其中也有很多居家养老的半失能或独居老人，对于助洁、助浴等有很高的需求。但他们本人对于社区养老服务驿站认知不足，对于新鲜事物的容纳度较低，所以阻碍了社区养老服务驿站的发展。

03

发展的建议

1.引导多元化力量加入。

政府可以调动社会多种力量参与到社区养老服务驿站的建设当中，获得多方面的支持。政府作为社区养老服务驿站的倡导者，可以采取减免税收等方式吸收企业进入到养老驿站中来，促进社会资源有效利用。此外，政府内的各部门对于社区养老服务驿站的建设要相互配合。面对政策的开展，相互之间要加强合作，整合现有的资源。目前，驿站的盈利大多都来源于两项，一项是政府的托底保障，另一项则是社会化的参与支持。但是，政府不能一直为驿站的发展投入大量的资金。如果驿站想要持续运转，则自身也需要盈利的方式。

2.政策建立具有前瞻性。

有关社区养老服务驿站的政策方案一旦推行，就是与群众签订了带有法律意义的承诺。如果是由于时代的变化，抑或是政策滞后，确实需要修改，则需要听取民意后论证才能做出决定。如果在一段时间内持续地修改政策，就会让政策失去了连续性，失去大家的信任，严重影响了驿站的发展。所以，有关部门在制定相关的政策时，应该具有前瞻性，让政策可以持续开展。

3.加强养老驿站的宣传。

目前，仍有很多地方老人对于养老驿站的了解有待提升。政府可以通过媒体和网络，加强对社区养老服务驿站的宣传，提高老人对于新型养老方式的认同度，扩大其普及的范围。此外，要让更多的老年人知道社区养老服务驿站的存在，可以通过在社区内开展一些关于社区养老服务驿站的宣传讲座，制作一些宣传手册，从而来提高老年人对社区养老服务驿站的认同感，然后驿站可以用优质的服务来吸引更多的老年人来加入社区养老服务驿站。

4.促进评估方向的转变。

目前，北京市对于社区养老服务驿站的评估大多是由第三方专业机构进行。政府让第三方进行评估的意义是为了让老人获得更好的服务，提升老年人晚年的福祉。所以评估应该由批判性评估，改为建设性评估。目前的评估往往对驿站造成压力，第三方在面对驿站开展的各种服务，应该对其出现的问题提出合理化的建议，促使其改正，让老人满意于受到的服务。

5.提高工作者福利待遇。

对于吸纳专业人才进入到养老驿站的服务中，要提高服务人员的薪资水平，制定合理的薪酬政策。与此同时，要提升养老从业者的社会地位，让专业人才愿意在养老服务业工作。福利待遇以及社会地位的提升，可以吸引越来越多的年轻力量加入养老服务行业当中。在如今人口老龄化的社会，社会养老服务需要大量的人才，年轻血液的加入可以建设一支强有力的“后备军”，促进居家养老事业的发展，提高社区养老服务驿站的服务质量。

1．提升驿站市场化水平。

在今后的发展中，应指导各驿站从依赖政府补贴到自主发展的盈利模式，所以要不断提升驿站的市场化水平。针对收益较好的驿站，政府不再对其进行优惠补贴或者是减少一定的补贴。将多余的补贴资金，投入到亏损驿站。面对市场化较弱的驿站，定期安排驿站的负责人前往优秀驿站学习。

同时可以寻求专家的帮助，结合驿站自身的情况，开展适合当地情况的市场化服务，推动驿站的专业化和特色化运营。驿站也要不断提升自身市场化水平，不能完全依靠政府的补贴运营。

2.建立新型的人员模式。

在实地的调查中，许多驿站缺乏专业的人才，导致服务质量参差不齐。所以要保障从业人员进行专业化培训，培养专业价值观，懂得老人们的实际需求和心理情况。

同时，根据走访了解到一些驿站邀请了当地社区的“待业群体”加入探访员的工作，他们由于对本社区居民和环境情况的了解，更容易拉近和老人之间的关系。因此，面对很多老年人不愿意接受新的东西或是拒绝探访的情况，则可以采取“1+1”的方式，即“专业人才+当地居民”。

完善探访人员的建设，既弥补了在探访的过程初期，老人对于难以对“陌生人”建立信任关系;同时也促进了专业人才对于老人的服务，提升了老人们的满意程度，使得社区养老服务驿站在老人们心中的地位得到提升。

3.立足老人的实际需求。

根据各个社区的地理位置和资源情况，建立一个便民的服务站点，提升社区对居民生活的重视程度，提高养老服务的质量。此外，每个老人都是不同的个体，要有针对地服务于不同需求的老人，满足他们多样化的要求。例如，有的老人需要陪伴看病，则驿站可以提供助医服务;在社区内有一些老人喜欢唱歌，则驿站可以开设唱歌小组，邀请专业的老师为老人们上声乐课;如果社区内的老人们大多为独居老人，探访员在上门服务的过程中，可以多关心老人的日常生活，让他们感受到温暖。

1.调动老人参与积极性。

由于受到传统思想的影响以及对于驿站的错误认知，让老人们对新型养老方式产生抵触情绪。此外，许多老人认为驿站和养老院是相同的场所，从心底不愿意去接受驿站的服务。因此，要及时调整老人对于驿站的错误认知，调动老人参与的积极性。第一，驿站可以联合社区，让老人认识到驿站的作用。第二，驿站在进行服务的时候，应该尊重老人的个性特征，挖掘老人的优势，激发老人的参与驿站的热情，减轻老人对新事物的畏惧，让老人感觉到自己的价值得到了实现。

2.培育老人的消费意识。

中国的老年市场有着无限的发展空间，养老服务行业也有延展的市场。但很多老人受到早期消费习惯的影响，并不愿将钱花在自己的身上。所以，可以通过开展老年人关于消费的讲座宣传等，增强老年人的消费能力，改善他们的消费结构，从而提高他们的生活品质。此外，要不断推行适合老年人的产品，才能拓宽老年人的市场，让老人愿意消费。